河南檔案執法現狀調研與思考

劉道英++楊寶章

為了全面掌握河南檔案行政執法現狀，特別是《檔案管理違法違紀行為處分規定》（以下簡稱《規定》）頒布以后的檔案行政執法情況，進一步提高檔案行政執法的針對性、有效性和威懾力，實現依法治檔目的，促進檔案事業發展，2014年8月～11月，河南省檔案局組織得力人員，采取多種形式，對全省檔案執法現狀進行了比較全面、深入、系統的調研。通過此次調研，了解了現狀，摸清了家底，發現了問題，理清了思路。同時，針對一些問題，引發了一些深度思考。

1 基本情況

1.1 調研方法。此次調研，講究“點面結合”，意在科學、客觀地了解真實情況。“點”就是選準實地調研點。調研中，經過綜合考慮，認真篩選，豫南選取了信陽市、駐馬店市，豫北選取了焦作市、新鄉市，省直管縣（市）選取了汝州、新蔡共12個市、縣（市、區）作為實地調研點。實地調研時，每到一地，市、縣（市、區）兩地都要走到，采取“聽、看、查、談”（聽匯報、看現場、查記錄、搞座談）的方式進行，意在了解實際情況。

“面”就是全面發放調查表調研。此次調研針對全省18個省轄市、159個縣級區劃單位的檔案行政管理部門，是一次檔案行政執法現狀的全面普查。此次調研歷時四個月，共發放調研表177張，收回有效表165張，占發放表數的98.3%。其間，關于調研表中相關內容如何界定、怎么填寫等問題，調研人員與全省各地檔案部門往來電話溝通多達上百次。

1.2 主要數據。此次調研，主要了解最近一年有關檔案行政執法情況，特別是《規定》頒布實施以后的情況，目的是掌握數據，摸清家底。制定的調研表涵蓋29項內容，比較全面、詳細地顯示了全省檔案行政執法的狀況。全省檔案執法情況最后匯總主要數據如下表所示：

2 現狀剖析

2.1 持證執法情況。從數字顯示看，全省共有檔案行政執法證421個、檔案行政監督證77個，而全省縣以上檔案行政管理部門共有178個，平均每個檔案行政管理部門有2.9個檔案行政執法證。檔案行政監督證主要分布在省轄市檔案局和省檔案局。從實地調研情況可知，執法人員法的意識逐漸增強，執法過程中絕大多數能夠持證上崗，無證執法的情況逐漸減少。但從基層各縣（市、區）反饋的調查表中可以明顯看出，檔案行政執法證分布不均。據統計，由于各種原因，全省仍有19個縣（市、區）沒有檔案行政執法證，約占全省檔案行政管理部門總數的10.67%。這個數字意味著什么呢？那就是說，平均每個省轄市有1.05個縣（市、區）的檔案行政管理部門沒有檔案行政執法證，而沒有執法證就不能進行檔案行政執法，自然就無法更好地發現和制止檔案違法違紀行為。

2.2 職能發揮分析。調查數字顯示，全省有68個檔案行政管理部門專門設置有法規科（股），約占總數的38.1%。其中，18個省轄市中只有3個沒有法規科；檔案行政執法職能設在辦公室的有31個單位，約占總數的17.4%；檔案行政執法職能設在業務科的有47個單位，約占總數的26.3%；檔案行政執法職能設在其他科室的約占總數的18.2%。從實地調研可知，檔案行政執法職能不管設在哪個科室，基本上不影響職能的正常發揮。職能設置不統一主要出現在基層縣（市、區）級檔案行政管理部門，不統一的主要原因，則是受單位編制職數限制造成的。一方面是沒有編制，無法設置法規科（股）；另一方面又必須履行檔案行政執法職能，這是《檔案法》賦予檔案行政管理部門的職責。于是，不少單位只好把幾個職能合并放在一個科室里。這就出現了在許多縣（市、區）檔案局，同一個人既負責業務指導，又負責檔案執法，身兼數職的現象非常普遍。

2.3 文化知識水平。數字顯示，全省檔案行政執法人員中具有本科以上文憑的314人（碩士11人，本科303人），占總數的63%；具有大專文憑的176人，占35.3%；中專以下文憑的12人（中專9人，高中3人），占1.7%。可以說，絕大多數人受過正規的高等教育，具備較高的文化素質和知識水平。較高的文化知識基礎，加上工作經驗的積累，奠定了認識問題、分析問題和解決問題的能力，尤其是有助于提高檔案行政執法過程中處理特殊問題的能力。

2.4 專業素養比對。從數字上看，全省檔案行政執法人員中，大學法律專業畢業的77人，約占15.4%；大學檔案專業畢業的95人，約占19%；大學管理專業畢業的103人，約占20.6%；其他專業畢業的約占45%。盡管專業素養高低與所學專業未必完全一致，但所學專業是專業素養的基礎，從調研數字可以看出，大多數檔案行政執法人員具備法律、檔案或管理等專業知識，加之長期實踐歷練，特別是每年都要進行專業培訓——單就培訓這一點講，有數字顯示，每年上級檔案部門、本級政府部門、本身內部三個層次培訓都有具體次數，檔案行政執法人員平均每年每人至少能參加一次培訓，可以肯定，檔案行政執法人員的專業素養是能夠勝任工作需要的。在檔案行政執法工作上，從掌握的實際情況看，全省涌現出不少典型單位和典型個人，典型單位如新鄉輝縣市檔案局、平頂山市檔案局、三門峽市檔案局、鄭州新密市檔案局等，典型個人如劉子芳（許昌縣檔案局）、秦玉學（輝縣市檔案局）、賈兆全（新鄉市檔案局）、賈江濤（平頂山市檔案局）等。劉子芳結合工作實踐編寫出版的《檔案行政執法工作手冊》，注重實踐、可操作性強，廣受基層檔案工作者的青睞；秦玉學在依法治檔上大刀闊斧，大膽嘗試，取得了可喜的成績，《檔案管理》2014年第2期發表了他寫的《高揚起依法治檔的風帆乘勢向前——檔案行政執法芻議》，全面介紹了檔案行政執法的經驗體會；賈兆全作為新鄉市檔案局法規科長，多年來想方設法，檔案執法規范科學，工作開展卓有成效，從《新鄉市（縣）檔案行政執法監督工作調研報告》（《檔案管理》2014年第2期）中可以比較全面地了解其檔案行政執法的好做法、好經驗；賈江濤是平頂山市檔案局主管檔案行政執法工作的副局長，在檔案行政執法工作上有思路、有方法、有創新，提出的規范執法、柔性執法、文明執法理念在具體工作中產生了較好效果。當然，專業素養高低分布不均，總體看，省轄市檔案局普遍好于縣（市、區）檔案局；單就基層縣（市、區）比較，省直管縣（市）好于普通縣（市），經濟發達縣（市、區）好于經濟落后縣（市、區）。

2.5 執法隊伍現狀。數字顯示，全省檔案法制機構近一年中，調入17人、調出13人、提升13人，其中提升人員絕大多數沒有離開檔案部門。總體考量，檔案行政執法隊伍相對穩定，沒有出現大進大出的現象。隊伍相對穩定，有利于工作開展的連續性和有效性。當然，隨著依法治檔力度的逐步加大，檔案行政執法隊伍人員不足、力量偏弱的問題暴露無遺，特別是一些基層縣（市、區）檔案局，由于受到體制、編制、機制的多重限制，單位進人，難上加難，有的縣（市、區）檔案局多年沒進過一個新人，即使偶爾來一個人也未必是單位急需的。比如，汝州市檔案局，近10年沒進過一個新人，在編人員逐年減少、老化，而檔案數量卻在逐年增加，工作又不能不干，沒辦法只好聘用臨時工。類似汝州這種現象，在基層檔案行政管理部門并不少見。實事求是講，基層檔案行政管理部門檔案行政執法隊伍力量薄弱的問題非常嚴重，加之其他因素，導致有的單位一年也很難開展一次真正意義上的檔案行政執法，即使開展了，也說不清是業務指導，還是檔案執法。因為，很多人都是身兼數職，往往是業務指導與檔案執法交叉進行，“你中有我，我中有你”，說不清也就不奇怪了。

2.6 檔案執法方式頻率。調查顯示，全省檔案行政執法的方式，檔案行政管理部門單獨執法的占53%，檔案行政管理部門聯合其他部門執法的占47%。過去一年中，全省全年各級檔案行政管理部門共執法313批次，平均每個檔案行政管理部門進行1.75批次檔案行政執法。至于一批次檔案行政執法要對多少個單位進行檔案行政執法，這個沒有統一標準，故無法統計。但據實地調研掌握情況，每批次一般不少于15個單位，多則達40～50個單位，甚至更多。按最低概率推算，平均每個檔案行政管理部門每年至少對26個單位開展了檔案行政執法。這個數字是什么概念呢？那就是說，相對于一個縣（市、區）的縣委、縣政府所屬部門加起來將近200個單位來說，檔案行政管理部門每年大約只對其八分之一的單位進行了檔案行政執法。顯然，這個執法力度，是很不夠的。從實地調研和平時掌握的情況看，全省縣（市、區）級檔案行政管理部門的檔案行政執法確實是個軟肋，個別縣（市、區）檔案行政管理部門有時一年連一次檔案行政執法都沒有。有意思的是，通過調研比對，凡是檔案行政執法工作搞得不好的縣（市、區）檔案局，這個單位的工作業績和事業發展也不好，反之亦然。由此可見，“依法治檔”不僅可以規范檔案工作，而且能夠促進檔案事業的全面發展。至于聯合執法，據調查顯示，檔案行政管理部門與之聯合的單位，出現概率前三位的依次是：人大、法制辦、政協。至于“聯合執法”的是與非，將在“思考”部分闡述。

2.7 涉案情況探究。數字顯示，近一年中，全省發現的有關檔案的案源14個，涉案1個，結案1個。其中，14個案源有10個是通過檔案行政執法發現的，另外4個則是通過舉報或投訴獲知；那1個涉案——河南省三門峽市盧氏縣《關于對獅子坪鄉政府林業部門丟失全鄉所有林業檔案的舉報》案，系一個叫郭安超的實名舉報，最后在上級檔案行政管理部門的督辦下結案的。單從數字上看，案例很少，這似乎可以說明，檔案違法違紀的現象不多，依法治檔的效果不錯。事實果真如此嗎？非也！從調查和平時了解掌握的情況看，檔案違法違紀的情況遠比數字顯示的嚴重得多。之所以案件少，原因有以下幾個方面：一是檔案行政執法的廣度、力度不夠，不能及時發現存在的違法違紀問題，這是主要原因。二是即使發現了，也很少硬起手腕進行查處，不敢執法的問題比較嚴重，大多是口頭批評，再不就下發“整改通知書”。當然，絕大多數單位在接到“整改通知書”后，都能積極整改，自然就免于處罰，這只能是“案源”，而形不成“案件”了。三是《檔案法》的“剛性”不夠，具體運用過程中，操作性不夠強，難以“對號入座”，這是不爭的事實。《規定》頒布實施以后，從一定意義上講，是對《檔案法》操作性不強的較好補充。當然，檔案部門在貫徹落實《規定》上還遠未到位。四是執法人員自身的問題，在“情”與“法”的關系處理上，多有不妥之處。發現違法違紀問題了，但當事人一說情便不了了之的現象，時有發生。

2.8 《規定》貫徹情況。2013年2月，監察部、人力資源和社會保障部和國家檔案局以三部門令的形式聯合發布的《規定》，在一定程度上彌補了《檔案法》、《檔案法實施辦法》等法律法規對檔案工作中出現的一些違法違紀行為處分時操作性、針對性不夠的問題。《規定》發布以后，全省各地立即進行了深入認真的學習，大家普遍認為，《規定》的出臺，對于預防和懲處檔案管理違法違紀行為、確保檔案資源完整和安全有重要意義和積極作用，尤其是為進一步開展檔案行政執法工作提供了操作性、針對性更強的法律依據。綜合調研中反饋的信息，在《規定》的貫徹落實上，全省各地結合實際，采取有效方法，收到理想效果。具體講：

一是多形式學習。各地結合實際，對《規定》進行了卓有成效的學習。平頂山市檔案局采取研討會形式學習《規定》；新鄉市檔案局采取干部素質考試形式學習《規定》；許昌市檔案局采取知識競賽形式學習《規定》；三門峽市檔案局采取培訓班形式學習《規定》。各地形式多樣，不一而足。通過學習，領會了實質，把握了重點，增強了檔案行政執法的針對性。

二是多渠道宣傳。《規定》出臺后，省檔案局立即聯合省監察廳、省人力資源和社會保障廳對《規定》進行了轉發，各市、縣（市、區）檔案局也相繼轉發了《規定》，從上到下，縱深宣傳；各地利用“法制宣傳日”“國際檔案日”等不同時機，通過舉辦展覽、開展咨詢、專場演出、征文比賽、網絡專欄、拍攝專題片等多種方式，廣泛傳播，鋪開宣傳。尤其是汝州市檔案局，他們開展的“國際檔案日”廣場宣傳周活動，時間長、看點多、可互動，吸引上萬人到場參觀、參與，宣傳效果甚佳。

三是多執法檢驗。把《規定》作為檔案行政執法的法律依據，在檔案行政執法的具體實踐中進行檢驗。調研中了解到不少好的做法：駐馬店市檔案局逐條對照《規定》中的20種違法違紀行為進行行政執法；三門峽市檔案局專門把《規定》印成小冊子在行政執法過程中發放給被執法單位人員；濟源市檔案局嚴格按照《規定》開展檔案行政執法，僅2014年就給6個單位下發了“限期整改通知書”；濮陽市檔案局把《規定》落實在“系統抓、抓系統”的立體行政執法模式中，尤其對限期整改單位進行嚴格的跟蹤督查，確保執法取得實際效果。

但是，自《規定》下發至今，在全省范圍內，還沒有一個責任人因檔案違法違紀受到處分的。難道真的沒有一起違法違紀行為嗎？事實肯定不是這樣。這只能說明，或者是執法不嚴，或者是《規定》不好落實，抑或二者兼而有之。

調研中獲知，通過執法實踐檢驗，基層人員對《規定》提出了一些具體的意見和建議。一是《規定》中對違紀違法情節輕重的界定不具體，實際工作中不好把握。比如，《規定》中多次出現的“情節嚴重”之說，作為法律條文，無可厚非。可是，究竟怎么算“情節嚴重”，沒有個具體標準，實際工作中難以考量。二是非公有制企業人員違法違紀如何處置沒有涉及。《規定》第二條明確界定了依法給予處分的四類責任人——“行政機關公務員；法律、法規授權的具有公共事務管理職能的組織中從事公務的人員；行政機關依法委托從事公共事務管理活動的組織中從事公務的人員；企業、社會團體中由行政機關任命的人員”。顯然，非公有制企業人員檔案違法違紀不在處分之列。也就是說，非國有檔案管理中出現違法違紀行為難以查處。三是對有關責任人的懲處難以執行。《規定》對有關責任人的六種處分都屬于行政處分，而根據《行政機關公務員處分條例》之規定，公職人員的行政處分應由任免機關或監察機關按照管理權限做出，檔案部門沒有處分權，致使檔案執法大打折扣，在一些重大問題查處上難以傷筋動骨。

3 問題與對策

3.1 突出問題

3.1.1 執法不規范的問題依然存在。集中表現在，不少單位，特別是一些縣（市、區）級檔案行政管理部門，檔案行政執法時有時無，有的無證執法。

3.1.2 不愿執法、不敢執法的現象依然存在。“法”的意識依然不強，執法人員不自信的劣根性比較明顯，最直接的表現是發現和處理檔案違法違紀問題太少，與“依法治檔”的要求距離較大。

3.1.3 檔案執法隊伍現狀不容樂觀。集中表現在重視不夠、人員配備不整，不少縣（市、區）級檔案行政管理部門根本沒有法規股，執法隊伍力量嚴重不足。

3.2 主要對策

3.2.1 進一步拓展檔案法制宣傳。為提高檔案“法”的意識，檔案法制宣傳要克服僅在“法制宣傳日”“國際檔案日”時才宣傳的做法，做到經常宣傳；要克服內部宣傳多、向社會宣傳少的做法，擴大宣傳的社會受眾面，向普通百姓傾斜；要克服發揮當地報紙、電視等宣傳媒體不夠的問題，利用多種載體進行宣傳。

3.2.2 進一步強化檔案行政執法。要適當加大檔案行政執法在目標考核中的分值，用行政手段監督檔案行政執法；建議出臺能夠量化檔案行政執法績效的標準，比如，一年必須開展多少次檔案行政執法、必須發現或處理多少個檔案違法違紀問題等，以便“對號入座”，更好地考量檔案行政執法；適當增加上級對下級檔案行政執法工作開展情況的檢查督促，每年進行一次檔案行政執法工作專項評比。

3.2.3 進一步壯大檔案執法隊伍。在編制上，要逐步做到每個檔案行政管理部門都設有法規科（股），實現歸口管理；在數量上，要配齊人員，法規科（股）至少兩人以上；在素質上，通過培訓等多種手段，盡快使執法人員會執法、敢執法、善執法，特別是增強處理違法違紀問題的能力。

4 幾點思考

通過調研，圍繞檔案行政執法引發了一些深度思考。

4.1 “聯合執法”的是與非。從調查數字和實地調研可以看出，不少檔案行政管理部門對“聯合執法”情有獨鐘，尤其是基層檔案行政管理部門。這種情況，不僅河南如此，全國其他省市也都大同小異。之所以青睞“聯合執法”，是因為檔案部門比較弱勢，影響力小，“聯合執法”意在借助強勢部門的影響力，達到檔案行政執法之目的。這是典型的“拉大旗作虎皮”。實際上，“聯合執法”時“法”的真正作用已經淡化，執法靠的不是“法”的約束力，而是強勢部門的影響力。所以，更確切地說，這種方式應該叫“聯合檢查”，而非“聯合執法”，因為更能發生作用的不是“法”。這也正好印證了《檔案法》約束力差的事實！倒是另一種現象似乎更能說明問題：犯罪分子看見公安人員就害怕。為何？公安人員和檔案行政執法者一樣，都是執法者，不同的是一個執的是以《刑法》為主的“法”、一個執的是以《檔案法》為主的“法”而已，從根本上講，震懾犯罪分子的不是表面的“人”，而是背后的“法”，公安人員執法就很少聯合其他部門。從另一個角度講，既然是檔案行政執法，那就必須按“法”的規范進行，不能“執法犯法”，執法者必須持有法制部門統一制發的“檔案行政執法證”方可進行執法，正如開車要有駕駛證一樣。而“聯合執法”中，不管是人大的，還是法制辦的，抑或是其他部門的，他們有“檔案行政執法證”嗎？肯定沒有，因為他們不是檔案行政管理部門的。既然沒有，又怎么能執法呢？所以，“聯合執法”是不“合法”的。可是，實際工作中不少檔案行政管理部門一直都是這么做的，而且看起來還比較有效，這可能就是我們常說的“約定俗成”吧！也有人對“聯合執法”持“白貓黑貓”的觀點，言稱，不管什么方法，只要有效就是好法！

4.2 “執法創新”的喜與憂。通過本次調研，結合日常工作實踐，深感檔案行政執法創新非常必要，這也是基層檔案工作者的迫切要求。“執法創新”主要指方法手段上的創新，綜合基層人員的意見，我們覺得應該在以下三個方面多嘗試。一是加大上對下的檔案行政執法監督檢查力度。就是說，要多增加一些上級檔案行政管理部門對下級檔案行政管理部門管轄范圍之內單位的檔案行政執法監督檢查，上級對下級的執法監督檢查，比如，國家對各省、省（市）對縣（市、區），遠比屬地同級執法效果好。前不久，河南省檔案局對新蔡縣檔案局進行了檔案行政執法，對存在的違法問題下發了“限期整改通知書”，引起了當地縣委縣政府的高度重視，僅僅過了一周時間，原來多年沒有解決的檔案館安全隱患問題有了著落。這就是上對下執法的效果。二是進行異地執法。異地執法在公安系統早就實行，意在排除干擾，公正執法。檔案部門應仿效此法，形成本地執法和異地執法相結合的檔案行政執法機制。異地執法可由省檔案局統一協調，執法人員由省檔案局從全省檔案執法人員中抽調，臨時組成執法小組，然后對某一市縣單位進行檔案行政執法。三是嘗試觀摩執法。有基層人員提出，在進行具體的檔案行政執法的時候，每次可以邀請幾名其他單位的檔案員隨行觀摩，意在讓他們親身體驗檔案違法違紀被查處的感性認識，增強檔案工作者“法”的意識。創新肯定有可喜的一面，但也往往伴隨著一些棘手問題。比如，異地執法與屬地管理是否矛盾的問題，人員往來車輛費用的問題等。這些問題如何解決，可能是“執法創新”必須面對的問題。

4.3 “行政執法”和“業務指導”的彼與此。關于“行政執法”和“業務指導”之間的關系如何處理，調研中很多基層單位都有涉及，也確實難以處理，引人深思。單從“法”的角度看，“行政執法”是強制性的，是在執行“法”的規定、條款，而“法”是鐵律，沒有商量余地，觸犯了就要懲處；“業務指導”是商榷性的，因為指導的依據是業務“規范”或“標準”，而“規范”或“標準”不具備“法”的性質，可協商、能選擇，也就是說，可以遵守，也可以看情況遵守，或者不遵守。調研中發現，檔案行政執法中，特別是基層縣（市、區）級檔案行政管理部門，不少人本身既負責“行政執法”，又負責“業務指導”，故此，把業務“規范”或“標準”當做執法依據者，大有人在。把“法”與“規則”或“標準”混淆，這是一個原則問題，輕則謂不懂法，重則謂知法犯法。那么，是不是二者就那么涇渭分明呢？事實絕非如此，實際工作中，檔案行政執法者又必須熟悉檔案業務規范，很多時候判斷是否違法違紀，必須以業務規范或標準為支撐。比如，檔案行政執法中，《檔案法》明確規定，如果發現“檔案保管條件差，危及檔案安全的”，那就是違法行為，必須進行查處。可是“保管條件差”具體體現在哪里呢？有的可能是檔案館建筑面積不夠，導致檔案進館無處存放或該進館而未進館危及檔案安全；有的可能是檔案館周邊環境不好存在安全隱患；有的可能是檔案館建筑承重不達標成了危房危及檔案等。這些都在“保管條件差”之列，而這些“保管條件差”的衡量依據正是出自《檔案館建設標準》和《檔案館建筑設計規范》中，作為執法者，不熟悉這些標準、規范行嗎？反過來講，有時候業務指導解決不了的問題，那就要進行檔案行政執法，靠“法”來規范，用“法”去治理。由此可見，“行政執法”和“業務指導”彼此之間，既有本質不同，差別明顯，不可混淆，又互相依存，互為補充，不可分割。

（作者單位：河南省檔案局 來稿日期：2014-12-19）