試述檔案行政指導法律規制

李玉華

摘 要：檔案行政指導是一種行政行為，依法行政要求對其應進行法律規制。對檔案行政指導的法律規制主要有：實體規制、程序規制和救濟制度。

關鍵詞：檔案行政指導；行政指導；法律規制

檔案行政指導作為一種新型的行政管理方式，以其靈活性、應變性、適應性等優勢正逐漸成為檔案行政管理不可或缺的手段。然而，對于檔案行政指導的理論研究卻相對滯后，本文僅就對檔案行政指導的法律規制做一些有益的探討。

1 檔案行政指導法律規制的理論基礎

1.1 依法行政。依法行政是現代法治國家的一項基本原則，依法行政要求行政行為的做出必須依法有據。檔案行政指導是一種行政行為，因此，檔案行政指導必須依法指導。當然，這里所依的“法”不僅包括法律規范（組織法、行政法、權力機關制定的涉及檔案工作的各種法律法規規章以及各級檔案行政管理部門制定的規范性文件等），還包括法治精神（如正義、平等、保障人權等）。檔案行政指導作為檔案行政主體的行為，必須有“法”上明確的管理檔案事務及范圍的授權，“檔案行政指導行為必須在所規定的權限范圍內作為，凡超越規定的權限范圍的檔案行政指導，即為無效的檔案行政指導”。[1]

1.2 信賴保護。“信賴保護原則就是要求政府對自己作出的行為或承諾應守信用，不得隨意變更，不得反復無常。”“只有確立信賴保護原則，行政相對人才會信賴行政機關，遵循行政指導，行政之目的才能實現。” [2]因此，在檔案行政指導領域強調對檔案行政相對人的信賴利益保護有著重要的現實意義，它可以使檔案行政相對人的受損利益得到補救，維護其合法權益。檔案行政指導遵循信賴保護原則，主要包括以下五個方面的內容：一是檔案行政相對人接受檔案行政指導做出相應行為之后，檔案行政主體不得否認其做過行政指導，或者否認其承諾的利益；二是檔案行政主體實施檔案行政指導之后，不得隨意予以更改或者廢止；三是檔案行政相對人遵照檔案行政指導并達到設定的條件時，檔案行政主體不得拒絕或者遲延履行其所承諾的利益；四是檔案行政相對人因聽從違法、不適當、錯誤的檔案行政指導，或者因檔案行政指導的反復、不履行承諾等行為遭受損失的時候，檔案行政相對人有權基于信賴保護原則，要求檔案行政主體予以賠償或者補償；五是如果檔案“行政主體所推行的行政指導在自身和行政相對人均無過錯的情況下，給行政相對人造成重大損失，那么行政主體應當給予適當的補償，否則行政相對人對政府便會產生信任危機”。[3]

1.3 權不濫用。權力不得濫用也是檔案行政指導獲得救濟的理論基礎。與信賴保護原則相比，這實際上是一個問題的兩個方面，兩者從不同的角度來闡述救濟的途徑。具體來說，權力不得濫用原則強調對檔案行政主體的規制；而信賴原則強調對檔案行政相對人的保護。兩者相輔相成，共同監督和制約檔案行政主體依法實施檔案行政指導，共同保障檔案行政相對人的合法權益。因此，在行政活動中強調權力的能動性與自由行使的同時，也應當注意對權力進行適當合理的約束。將檔案行政指導納入法制軌道，實現檔案行政指導的規范化、制度化、法定化，系統地建立起檔案行政指導法律救濟制度，防止濫用權力局面的出現。

2 檔案行政指導的實體規制

2.1 對檔案行政指導主體的規制。檔案行政指導的主體必須合法，也就是說，檔案行政指導的主體必須是依法成立的檔案行政管理機關或法律法規授權的組織。檔案行政管理機關必須在組織法規定的職責范圍內進行檔案行政指導，法律法規授權的組織進行檔案行政指導不得超出授權范圍。

2.2 對檔案行政指導依據的規制。從依據來看，檔案行政指導所依據的“法”是廣義上的法。不僅包括法律法規等制定法，還包括法治精神及法的基本原則。

2.3 對檔案行政指導內容的規制。檔案行政指導的內容必須合法。一方面，檔案行政指導的內容不僅不得違背制定法依據；也不得違反有關立法精神、基本原則等一般法理。另一方面，檔案行政指導的內容不得限制檔案行政相對人的基本權利。

3 檔案行政指導的程序規制

檔案行政指導程序是指檔案行政管理機關實施檔案行政指導行為需要遵守的方式、步驟及順序的總和。由于檔案行政指導實施依據的多樣性以及實施手段的靈活性，這就容易導致檔案行政管理機關在實施檔案行政指導的過程中，濫用自由裁量權，進而造成侵犯檔案行政相對人合法權益的后果。因此，對檔案行政指導進行程序規制具有重要意義。

3.1 檔案行政指導的信息公開制度。檔案行政指導公開是根據檔案行政相對人的申請，通過各種方式和途徑讓檔案行政相對人了解和知道指導行為及其結果的制度。檔案行政指導的信息公開制度，對于增強指導主體行使行政權力的透明度，使指導行為處于社會監督之下，有效地實現公民的參與檔案行政管理權和享有知情權具有重要意義，是檔案行政指導程序中必不可少的一個環節。

檔案行政指導應公開如下信息：檔案行政指導的主體、行使的依據、指導的具體內容等。就其公開的方式而言，檔案行政管理機關一般通過網站、新聞發布會以及借助電視、報紙、雜志等新聞輿論媒體等方式進行公布。通過這些方式，增加檔案行政指導行為的透明度，降低“暗箱操作”的可能性，使檔案行政指導置于社會公眾的監督之下，減少檔案行政指導的違法或不當等現象。

3.2 檔案行政指導的聽證制度。行政指導聽證是指：“政府在進行行政指導過程中，就指導動議、方案或效果依法直接聽取有關團體、專家學者特別是與該指導有利害關系的當事人意見的一種程序規定。”[4]對于重大的或者對多數人實施的檔案行政指導，應當采取聽證會的形式聽取各方面意見，檔案行政相對人可對檔案行政指導發表意見，積極參與到指導中去，使指導內容更完善、更趨于科學化。而且，聽證過程是對檔案行政指導行為的再認識過程，檔案行政相對人會更易于接受檔案行政指導。檔案行政指導聽證制度對于保障檔案行政相對人參與權、維護檔案行政相對人利益方面具有重要意義，也為檔案行政管理機關做出正確合理科學的檔案行政指導提供了平臺。

3.3 檔案行政指導的說明理由制度。檔案行政指導的說明理由制度，必須明確檔案行政相對人的利益訴求如果在最終的決定中不能得到體現的情況下，檔案行政主體應當向這部分檔案行政相對人說明理由。同時，檔案行政主體還應對其做出的檔案行政指導決策的事實依據和規范依據說明理由。確立說明理由制度，不僅可以防止檔案行政主體濫用行政權力，而且可以保障檔案行政指導決策的合理性，減少盲目決策的檔案行政指導發生，從而更好地保護檔案行政相對人的合法權益。

4 檔案行政指導的救濟制度

檔案行政指導雖是不具有行政強制力的行政行為，但檔案行政指導由于具有靈活性、隱蔽性等特點，極易與行政命令混淆，而誤導行政相對人，如果檔案行政主體濫用檔案行政指導也就容易損害檔案行政相對人權益。因此，本著有損害必有救濟的原則，“建立和完善中國行政指導的司法救濟制度，切實發揮行政指導的良性作用，防止行政指導的功能缺陷和功能異化，不僅是現代責任行政的發展趨勢，也是行政法治的必然要求”。[5]

4.1 檔案行政復議。檔案行政復議是檔案行政相對人認為檔案行政主體的行為侵害其合法權益而向上一級檔案行政管理機關或者專門的復議機關提起請求重新審查該行為是否合法，是否適當，而由檔案行政復議機關做出決定的活動，檔案行政復議是一種既具有行政性又具有司法性的檔案行政司法活動。將檔案行政指導納入到檔案行政復議的受案范圍，符合我國《行政復議法》的立法要求。該法第一條明確規定：“為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。”可見，檔案行政指導是符合復議法的立法宗旨的，只要指導行為實踐中出現侵害檔案行政相對人合法權益的情形，理應通過檔案行政復議的手段維護自己的合法權益。所以將檔案行政指導納入檔案行政復議的范圍符合立法要求。

4.2 檔案行政訴訟。檔案行政訴訟是個人、法人或其他組織認為檔案行政管理機關做出的檔案行政行為侵犯其合法權益而向法院提起的訴訟。它是檔案行政相對人在權益受到侵害時尋求救濟的最有力的一個渠道，也是檔案行政相對人尋求權利救濟的最后一道防線。檔案行政指導作為一種檔案行政行為，如果對檔案行政相對人的權益進行了侵害，檔案行政管理機關理應承擔責任，檔案行政相對人應當、也是可以通過檔案行政訴訟來尋求司法救濟的。

4.3 檔案行政賠償。檔案行政訴訟主要是對檔案行政主體的行政行為進行糾正，檔案行政賠償是當檔案行政相對人的損害出現時得以彌補的救濟方式。由檔案行政指導而導致的損害，檔案行政相對人提起檔案行政賠償時，檔案行政主體承擔賠償責任至少應具備三個要件：一是侵權造成實際損害；二是檔案行政行為違法或行為本身存在瑕疵；三是違法行為與損害后果之間有因果關系。檔案行政主體若違法或不當實施檔案行政指導，造成檔案行政相對人合法權益的損害，檔案行政相對人有權依法獲得檔案行政賠償。

本文為河南省檔案局科技項目《檔案行政指導理論與實踐研究》的階段成果，項目批準號為：2014-R-14。

參考文獻：

[1]袁光.加強檔案行政指導規范的思考[J].中國檔案，2008（5）：16～17.

[2]鐘頭朱.論信賴保護原則在行政指導中的適用[J].呼倫貝爾學院學報，2007（2）：49～51.

[3]唐朝陽.試論行政指導的基本原則[J].蘇州職業大學學報，2003（4）：25～26.

[4]曹靜暉.論當代中國行政指導的制度化[J].云南行政學院學報，2008（4）：38.

[5]王士如.中國行政指導的司法救濟[J].行政法學研究，2004（4）：49～54.

（作者單位：濮陽市檔案局 來稿日期：2014-12-18）