美國崛起過程中經濟外交及其啟示

白云真

[關鍵詞] 大國崛起；貿易外交；經濟權力；經濟外交；金融外交

[摘 要] 經濟權力的戰略運用是大國崛起過程中必不可少的手段。隨著19世紀90年代的經濟崛起，美國逐漸以貿易、金融等經濟工具或手段擴大在拉美地區、太平洋地區、乃至歐洲的影響.與歐洲大國進行經濟與戰略競爭。崛起過程中美國經濟外交表明，貿易外交主要體現為雙邊互惠貿易協定、關稅減讓、最惠國待遇以及多邊關稅聯盟倡議；金融外交主要體現為金本位的擴展及其美元的國際化、美元貸款及其金融咨詢、多邊貨幣聯盟倡議。由此，中國應該注重與時俱進地提出多邊貿易與金融安排的倡議，推進貿易、投資與金融外交，提升貿易者、銀行家及其外交官的教育、培訓與訓練，在亞洲地區及其他地區戰略性地運用經濟權力。

[中圖分類號]D801

[文獻標識碼]A

[文章編號]0257-2826（2015）03-0068-07

國家如何將經濟權力或物質資源轉化為政治影響、安全利益等問題日益成為國際關系理論與全球政治經濟學的核心議題之一，也是中國和平發展大戰略與新型對外關系建設的重大命題之一。由于中國經濟崛起為中國對外戰略提供了可供選擇的經濟資源與市場手段，那么貿易、金融、投資等領域以非對抗性、互惠互利為主要特征的經濟外交必將是中國新型對外關系建設、亞洲安全觀的重要組成部分。

1865年至1945年期間的美國崛起過程或許是中國和平發展可借鑒的案例，特別是19世紀末、20世紀初美國經濟權力的戰略運用。正如布贊（Barry Buzan）等所探討的，研究者需要比較當今中國與19世紀末至20世紀初的美國，而不僅僅是當今美國。中美兩國最顯而易見的相似之處是，在地理、人口與經濟方面中美在國際體系中都是相對強大的行為體。最有意思的是，中美兩國“都維持與世界其他國家的經濟交往，關注自身經濟發展，然而政治超脫、自我防御，而且不愿參與全球均勢”。因而經濟崛起階段美國經濟外交戰略與政策更具參照與借鑒意義，那么中國學者需要闡明美國市場力量及其經濟外交的安全意外戰略調整研究”（項目號：12CGJ 002）的階段性成果。感義與戰略影響，充分探究經濟外交如何使和平發展成為可能的議題。

盡管國內學者也注意到美國崛起的歷史經驗及其借鑒意義，但是并沒有系統地論述崛起過程中美國如何借助經濟工具或手段推進自身政治、經濟、安全與戰略利益。美國學者扎卡利亞曾經指出，“為了獲得海外利益，崛起的經濟實力已經開始指引兩個領域——通常是無意識地……貿易和金融。”為此，筆者側重考察崛起過程中美國貿易與金融領域的經濟外交，對于理解美國經濟權力使用的目標、手段與戰略，對于豐富和完善我國經濟外交重大戰略思想與理論內涵，從而構建新型大國關系與對外關系具有不可或缺的理論價值與實踐意義。

一、美國貿易外交的興起與沉寂

1865年內戰結束以后，美國步人經濟發展與工業化階段，到19世紀90年代成為高度工業化的國家。在美國人看來，歐洲過于注重戰爭與和平而不太關注商業。因而美國試圖擺脫歐洲以權力政治為主的舊外交，實施以商業關系為主的新外交，開啟了外交變革、對外政策新范式。由此，美國積極借助其經濟權力，開展以互惠貿易協定為主的貿易外交將美國的影響與聲望擴展到加勒比與中美洲地區、乃至遠東等地區。

（一）泛美關稅聯盟倡議

19世紀期間，美國貿易擴張論者以各種方式力推互惠協定，但是1898年之前僅兩項措施持續了數年，即實施10年之久的1854年與加拿大簽署的條約、1875年與夏威夷簽署的條約。切斯特·阿瑟總統（1881 1885年）、國務卿弗里林海森（Frederick T.Frelinghuysen）試圖擴展美國在加勒比地區的影響，與古巴、波多黎各、多米尼加共和國、英屬西印度群島、中美洲國家談判互惠貿易條約，但是美國國會予以否決了。1883年美國與墨西哥曾經達成互惠條約，而且美國眾議院批準了，但是美國參議院并未批準必要的實施立法。當1885年克利夫蘭執政時，這項條約成為一紙空文。

盡管如此，美國仍廣泛地討論泛美關稅聯盟問題。到19世紀80年代末泛美主義者尋求由所有拉美共和國所組成的非正式政治聯盟與商業聯盟，試圖將門羅主義付諸實施。1881年3月擔任國務卿的詹姆斯·布萊恩試圖使美國擺脫歐洲舊世界的影響，具有強烈的反英情緒，12月初提出了類似于泛美和平會議的觀點。盡管1884年作為總統候選人時他特別強調關稅保護，譴責克利夫蘭總統關稅改革計劃，不再提及互惠問題，但是仍向貿易擴張論者建議一項有關西半球關稅聯盟的草擬計劃，即所有參與國采用統一關稅。

在1889 1890年泛美會議時，布萊恩進一步提出了一系列措施以促進政治與經濟聯合，如關稅聯盟、白銀的共同鑄造、國際銀行、西半球鐵路規劃、國際爭端仲裁。在西半球貿易的討論中，阿根廷與美國代表相互指責彼此的貿易限制措施，因而在阿根廷與美國對抗的情況兌下關稅聯盟的設想顯然胎死腹中。由于阿根廷的壓力，拉美輿論普遍懷疑泛美會議，認為美國試圖以此主導西半球。在泛美會議期間美國國會有關《麥金利關稅法案》的爭論強化了這種懷疑。泛美會議期間美國國會及其出版界的言論、《麥金利關稅法案》的爭論表明在對外貿易的價值、布萊恩的互惠措施方面的國內分歧。事實上，布萊恩所闡明的美國多邊關稅聯盟等方案過于超前，并不成熟。相比于互惠貿協定，這項計劃是個更難實現的目標，因為它相當于將加拿大與拉美納入美國高關稅的范圍之內。泛美會議并沒有產生實質性成果，但是顯示了美國在西半球的聲望與強大影響。

（二）互惠貿易協定的努力

在泛美會議上，布萊恩成功地獲得了很大程度上挽回顏面的支持互惠條約的決議。由此泛美關稅聯盟多邊經濟外交的失敗促使美國重視雙邊互惠協定的談判。事實上瓦惠問題的爭論涉及貿易保護、貿易自由之間的權衡。當無法避免與歐洲列強相競爭時，貿易自由便成為美國維護孤立主義傳統與擴大國外市場的最佳手段。布萊恩指出，“美國已經走到了一個必須將擴大對外貿易作為自己最重要的任務之一的時刻……如果我們不努力使更年輕的城市商人非常適應貿易吞并的話，我認為我們將極不明智。”他特別善于運用互惠修正案實施其長期計劃而擴展與拉美的貿易，形成根本上由美國所主導的西半球體系，從而取代歐洲競爭者。

美國參議院批準了沒有包含任何互惠條款的《麥金利關稅法案》，并于1890年10月1日生效，美國眾議院同意了布萊恩起草的《麥金利關稅法案》互惠修正案。該修正案賦予總統以談判、達成互惠性商業協定的權力。盡管美國國會賦予行政部門的有限權威幾乎沒有為布萊恩提供多少余地，但是他仍為互惠協定積極努力。1891年1月31日美國與巴西簽署了一項互惠協定，同年4月1日實施。為了換取糖與咖啡等免進口關稅，巴西對美國機械與糧食的進口不再征收關稅，對許多制成品減免關稅25%。美國與西屬古巴及波多黎各、多米尼加共和國、危地馬拉、洪都拉斯、薩爾瓦多、哥斯達黎加、尼加拉瓜以及英屬西印度群島簽署了類似的協議。

由此布萊恩實現了阿瑟政府的夢想，以與古巴、波多黎各、多米尼加共和國、英屬西印度群島、中美洲國家的優惠貿易協定擴大了美國在加勒比地區的影響。美國雖然與德國、奧匈帝國達成了正式協定，與法國達成了非正式協定，但是互惠性條約的范圍很大程度上并沒有超過加勒比與中美洲國家。盡管美國坦然接受了與墨西哥、阿根廷、秘魯、厄瓜多爾、丹屬西印度群島并未達成協定的事實，但是哈里森政府針對海地、哥倫比亞以及委內瑞拉實施了《麥金利關稅法案》的報復性條款。

由于受到國內利益集團及其國會立法的阻撓，這些互惠貿易協定也僅僅持續到1892年總統選舉中克利夫蘭（1893 1897年）獲勝之時。在最后一項互惠貿易協定簽署不到2年半的時間，1894年8月13日當時由民主黨控制的美國國會批準了《威爾遜一戈爾曼關稅法案》（ the Wilson-Gorman Tariff）單方面終止了所有互惠條約，廢棄了互惠貿易體系。

（三）互惠貿易協定的沉寂

在強大關稅與貿易保護的壓力下，美國與美洲國家的互惠貿易協定陷入了沉寂狀態，但這并沒有阻礙美國政府對關稅互惠的努力。1897年當共和黨人麥金利重新執政（1897 1901年）時，美國國會再次提及關稅，在《丁利關稅法案》（theDingley bill）中增加了一項復雜的互惠條款，應用于一系列很大程度上奇異與并不重要的產品。由此，美國與英屬西印度群島、丹屬圣克羅伊島、多米尼加共和國、尼加拉瓜、厄瓜多爾等拉美國家簽署了條約，但是這些條約都沒有涉及太多的貿易。在美西戰爭之后，1902年美國與古巴簽署了更具重要意義的互惠條約，為古巴與美國貿易奠定了基礎。在1909年《佩恩一奧德里奇關稅法案》（thePayne-Aldrich Tariff）、1913年《安德伍德關稅法案》（ the Underwood Tariff）下，美國與巴西維系了多年的優惠關稅協定。在20世紀30年代睦鄰政策之前，這些是美國對拉美關稅互惠所做的唯一努力。[3]（P88）直到富蘭克林·羅斯福新政時期，互惠貿易協定才真正成為美國經濟外交的關鍵。1934年，美國國會批準了《互惠貿易協定法案》，授權總統與拉美各國締結貿易協定和關稅互惠條約，使總統能夠削減關稅達50%，將其許多關稅決策權威移交于國際主義者日劇影響的政策過程，從而確定了貿易政治的基本制度性框架。

二、金本位外交到美元外交

19世紀八九十年代美國外交變革奠定了20世紀初金融外交的背景。布萊恩以協調性磋商構建互惠協定體系，向美元外交邁出了重要一步。金本位、美元國際化、美元貸款等政策與手段賦予美國影響加勒比與中美洲地區國家主權、關稅征收、金融監管等的特殊權力，體現了金融權力與對外政策相結合的特點。

（一）美國金本位外交

1898年美西戰爭后美國獲得了殖民地菲律賓與波多黎各，由此面臨著設計有關銀本位地區的貨幣政策的問題。麥金利政府與西奧多·羅斯福政府開始改變其對外金融政策，向美國新殖民地、保護國及其他戰略地區擴展以美元為基礎的金本位，從而將其納入美國不斷發展的貿易和投資體系中。隨著1900年《金本位法案》的批準，負責殖民地管理的作戰部島嶼事務局（the Bureau of Insular Affairs，BIA）特別強調將殖民地貨幣改為黃金，以在經濟上與美國綁定在一起，創建一個金本位的國家集團。1900至1905年美國政府努力改革7個殖民地或國家的白銀或復本位制貨幣體系。

美國決策者也將美元的海外使用視為美國權威與聲望的重要象征，努力塑造美元作為國際貨幣的角色，即所謂的“美元化”外交。美元開始在一些中美洲和加勒比國家廣為流通。然而除了波多黎各之外，美國決策者僅僅要求與其所在國的貨幣一起使用，不像如今鼓勵美元被視為唯一的貨幣。當1903年巴拿馬從哥倫比亞獨立而成為美國保護國時，鼓勵美元在海外使用的行動再次浮現了。1915年美國推進美元國際化的興趣達到了高潮。當時拉美國家的美國重要金融顧問、中國國民黨政府財政官員甘末爾（ EdwinKemmerer）在第二次泛美科學會議上提出了創建“泛美貨幣單位”的建議，甚至呼吁創建以美元為基礎的貨幣聯盟，包括所有美洲國家。

1900年之后，美國共和黨政府設法解決將金本位擴展到波多黎各與菲律賓殖民地的技術問題。由此美國開始為外國政府提供金融事務的咨詢，為金融顧問提供了實踐訓練。1903年至1905年，這些金融顧問試圖改革中國、墨西哥、巴拿馬、古巴、多米尼加共和國等銀本位國家。特別是，西奧多·羅斯福總統從國會獲得了特別撥款，設立了三人組成的國際匯兌委員會（（_ommission on InternationalExchange），任命科南特、詹克斯（Jenks）、休·漢納（Hugh Hanna）為委員，試圖將金匯兌本位引入墨兩哥與中國、穩定白銀的價格。美國金融顧問成為擴展美國金融權力、實現其利益訴求的手段。

（二）美元外交

金本位外交很快擴大為以美元貸款為主的更為廣泛的美元外交。美元外交始于西奧多·羅斯福政府1907年對多米尼加共和國的受控性貸款（ controllcd loans），后來成為塔夫脫總統對外政策的基石。伍德羅·威爾遜擴展了這項政策，成為20世紀20年代初一戰后歐洲穩定的基本方法。加拿大、澳大利亞、大多數西歐國家、日本以及拉美相對富裕的國家等吸引了大量美國私人銀行貸款，美元外交以貸款方式換取某種程度的金融監管，從而影響外國政府。

多米尼加共和國金融的接管是美國國際關系史上的重要步驟之一，顯然是具有重要意義的新政策的起點。1905年至1907年期間美國對多米尼加共和國實施了金融控制，并未造成負擔或對殖民主義的強烈抵制。西奧多·羅斯福關稅接管的方式預示著20世紀中期的美國政策，即馬歇爾計劃、困際貨幣基金組織、世界銀行、關貿總協定。

塔夫脫總統（1909-1913年）制訂了擴展美元外交的計劃與過程，包括在戰略性國家運用以黃金為基礎的穩定貨幣、關稅收納改革，從而擴大了美國銀行的貸款，以借貸者接受美國金融顧問為條件。從1909年至1912年，塔夫脫政府將金融監管的思想（如多米尼加共和國的做法）轉化成其對外政策的基石，拓展多米尼加共和國模式。美元外交政策并不是以海軍而是以銀行家為擴大美國影響的方式，是以美元代替子彈為特點的。

盡管威爾遜（1913-1917年）最初討伐塔夫脫的美元外交，但是全然接受其基本運作方式，即將貸款與監管聯系在一起。威爾遜倡導美元外交以貸款換監管的方式，靜悄悄地、穩步地擴展到海地、多米尼加共和國、尼加拉瓜以及利比里亞，控制著其稅收、預算程序、開支、貨幣以及稅收體系。威爾遜政府也關注對其具有重要經濟與戰略意義的墨西哥與中國，只是1919年并未成功地以私人銀行貸款監管墨西哥與中國的金融。

1921-1922年期間，在楊格（Arthur N.Young）領導下，美國國務院經濟顧問辦公室與銀行家一起為許多國家設計了穩定與監管計劃，特別是拉美國家。在這些計劃中，美國政府官員幫助安排私人銀行所提供的受控性貸款。貸款合同具體規定，美國金融顧問們致力于確立金匯兌本位貨幣、中央化的銀行體系、科學的關稅與賬目體系、對關稅或預算的某種監管。在這個時期，薩爾瓦多與玻利維亞接受了受控性貸款。盡管美國國務院與銀行家非常努力，但是最終沒有在危地馬拉、洪都拉斯、哥倫比亞、秘魯與智利實施受控性貸款。當然隨著與大蕭條相伴的投資資本的退卻，金融咨詢任務的擴展也緩慢了下來。在20世紀20年代末.將私人銀行貸款與財政監管聯系在一起的塔夫脫政府的對外政策最終結束了，直到國際貨幣基金組織的條件性貸款才以不同方式得以呈現。

可見，西奧多·羅斯福探索著一種新戰略，將美國對外政策目標與海外私人經濟活動協調起來，從未在其對外政策中明確地區分經濟與戰略意圖。¨美國美元化政策也受到更為廣泛的政治與戰略關切的影響。當時美元外交與更為廣泛的歐洲大國競爭有關。加勒比與中美洲地區也是西奧多·羅斯福（1901-1909年）與威廉·塔夫脫（1909-1913年）總統美元外交的重要關切。美元化政策最初基本上意在使美國銀行家重新安排加勒比與中美洲國家的債務，消除歐洲債券持有人的影響，從而實施羅斯福推論（theRooseveltCorollary）。美元外交是政府、銀行家、軍方以及已經融人美國體系的富有的當地買辦精英之間的一種伙伴關系。美元外交從關注政治與公共公約轉向對市場與私人企業的強調。美元外交僅僅是少量但政治意義重大的受控性貸款，但是在更為廣泛的意義上，美國并沒有發明受控性貸款，僅僅設計了與歐洲大國相類似的政策。 三、崛起過程中美國經濟外交的啟示 歷史上美國決策者明確將經濟與戰略意圖結合起來。美國國務卿希拉里·克林頓將經濟治國方略視為美國對外政策議程的核心所在，將經濟與市場力量視為美國對外政策的關鍵。歷史與現實昭示我們，中國理應進一步將自身經濟權力作為衡量與發揮影響的基本手段。

（一）設計地區與全球經濟治理的“中國方案”

雙邊貿易與貨幣倡議、多邊或區域性貿易與金融一體化倡議不僅涉及議事日程的確定，而且包括支配經濟與戰略關系的規則和規范，屬于經濟權力運用必不可少的方式。盡管泛美會議上關稅同盟倡議、第二次泛美科學會議上“泛美貨幣單位”倡議并未成功落實，但是也彰顯了美國日漸崛起的貿易與金融權力。2014年7月14日，習近平在金磚國家領導人第六次會晤期間接受拉美四國媒體聯合采訪時提出，“我們將更加積極有為地參與國際事務，致力于推動完善國際治理體系，積極推動廣大發展中國家在國際事務中的代表性和發言權。我們將更多提出中國方案，貢獻中國智慧，為國際社會提供更多公共產品。”習近平等先后提出并闡明了“絲綢之路經濟帶”、21世紀“海上絲綢之路”、“孟中印緬、中巴經濟走廊建設”、籌建亞洲基礎設施投資銀行（2013年10月2日）、金磚國家開發銀行應急儲備基金、上海合作組織開發銀行等倡議，需要更多的中國方案推進亞洲貿易、投資、金融與貨幣等領域的整合。

（二）推進貿易、投資與金融外交

貿易、投資、發展與金融等領域外交早已成為中國對外政策的重要議程。中國已與東盟、巴基斯坦、智利、新西蘭、新加坡、秘魯、哥斯達黎加、冰島、瑞士簽署貿易協定，正在談判與海合會、澳大利亞、挪威、韓國、日韓、《區域全面經濟合作伙伴關系》（RCEP）的貿易協定，著手中國東盟白貿區升級版談判、中國與湄公河流域國家經濟伙伴關系建設。在金融領域，中國繼續推進中外雙邊貨幣互換協議，擴大雙邊本幣互換規模，積極在多邊發展銀行中發揮建設性作用。

特別是，中國正努力改變以往單純戰略與安全領域的戰略伙伴關系，著力將貿易、投資、金融等經濟問題與戰略問題結合起來，推進中蒙、中哈、中緬、中巴全面戰略伙伴關系，中俄全面戰略協作伙伴關系等。此外，中國注重以經貿合作的方式，以中長期的戰略方式對貿易與貨幣等問題實施一攬子方案，如《上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要》、《中蒙經貿合作中期發展綱要》等。2014年8月簽署的《中蒙經貿合作中期發展綱要》確定到2020年雙邊貿易額達到l00億美元的目標，將雙邊本幣互換規模擴大至150億元人民幣。

（三）提升貿易者、銀行家及外交官的教育、培訓與訓練

國際貨幣與金融、貿易與投資知識屬于經濟權力中至關重要的知識結構范疇。在美國金融外交中，金融專家與顧問們試圖引入現代與科學的某種財政變革，從而降低拖欠的風險并且確保美國經濟與戰略體系，即金本位的貨幣穩定、科學的關稅改革、管理的合理化。美國人所追逐的金融咨詢關系意在創建合理的架構，從而使門戶開放更為可能。為此，中國應該加強經濟與戰略教育和培訓以深化對經濟與戰略互動重要性的理解與認識，培養積極參與海外規劃與咨詢的態度，推動海外經貿規劃與金融咨詢人力資源的發展，尤其發揮任職國際經濟組織人士的指導與教育角色。特別是政府需要創設海外規劃與咨詢機制，為咨詢專家與顧問提供在世界銀行、世界貿易組織、國際貨幣基金組織、亞洲開發銀行、上海合作組織開發銀行、金磚國家開發銀行訓練的機會，從而提升其戰略咨詢與謀劃能力。

（四）切實關注與學習美國、日本等國家的經濟戰略

一方面，中國應該關注美國、日本在亞太地區的經濟戰略部署從而采取富有針對性的經濟與戰略措施，與其相競爭而擴展自身貿易、金融等權力的影響。美國在拉美與中美洲地區的貿易與金融外交很大程度上是對英國、德國等歐洲國家在這些地區影響的反映，因而歐美日大國經濟戰略的于^段、布局是中國經濟戰略與政策的宏觀背景。例如，奧巴馬政府以經濟治國方略謀劃跨太平洋伙伴關系、跨大西洋貿易與投資協定、中東北非貿易與投資伙伴關系（a MENA Trade and Invest-nlenl Partnership）、新絲綢之路、印度 太平洋經濟帶，試圖以此主導歐亞地區經濟一體化。為此中國既要鞏固與巴基斯坦等傳統伙伴國的經貿聯系，又要尋求新的伙伴國，特別是韓國、澳大利亞等美國盟國，從而實現經濟與戰略突破。

另一方面，美國并不是自己發明了貿易與金融外交，而是模仿與學習了英國對埃及經貿戰略。赫伯特·費斯（ Herbert F-eis）研究了1870至1914年期問歐洲金融，認為“借貸國的官方日漸將自己國民的對外投資不僅視為私人金融交易，而且是實現國家使命的手段之一……金融力量經常被用以建立政治友好或聯盟，往往按照政治考量予以借貸。”因而，中國決策者需要關注歐美日大國貿易與金融等經濟工具的戰略運用，需要以正確的義利觀為指導并采取無條件性的貸款，弱化貿易與金融控制的色彩，避免“殖民主義”、“帝國主義”的指責。

四、結語

在崛起過程中，美國不斷追求與其經濟權力日益強大相適應的政治利益與國際影響。美國經濟外交尋求增加對其安全至關重要的加勒比地區的影響，擴大在其他國家占有經濟或戰略主導地位的地區聲望，如布萊恩時期的南美洲南部、西奧多·羅斯福與塔夫脫時期的中國。正如美國前固安會經濟事務高官古德曼所指出的，美經濟外交歷來都是國內經濟力量與對外戰略考慮兩種|大1素相互“推拉而成”，經濟外交從表面上看服務丁狹隘的商業利益，但實際上幾乎都有更宏大的戰略考慮：它既為增進美國整體經濟福祉，也為加強國家安全。為此，美國行政部門尋求以勸說與脅迫相結合的方式實行自己的目的，也面臨著國內強大的壓力集團與國會的約束。崛起過程中美國經濟外交體現了從孤立主義、參與到領導世界經濟體系的角色轉變。

以史為鑒，中國側重以倡議、談判、勸說為主要方式運用關稅減讓、貿易、投資、金融、援助等經濟工具、手段解決當前我國對外政策與安全挑戰，利用市場力量推進我國政治與安全利益。那么巾國在經濟權力運用過程中應該更加注重生產與金融工具；貿易與金融倡議、中國經濟模式等知識結構。金融領域的經濟工具、中國經濟模式的吸引力等構成了潛在的外交丁具或手段組合。尤其關鍵的是，經濟權力是國家安全的補充性手段，并不會完全取代傳統的軍事競爭與地緣政治。