農(nóng)業(yè)節(jié)水保障體系存在的問題及發(fā)展對(duì)策

李太山

摘要：從用水管理體制、投資機(jī)制、水價(jià)政策、法律法規(guī)、技術(shù)創(chuàng)新和觀念更新等諸多方面，探討農(nóng)業(yè)節(jié)水保障體系存在的主要問題，有針對(duì)性的提出切實(shí)可行的發(fā)展建議，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)節(jié)水；保障體系；規(guī)劃；水價(jià)；灌區(qū)

中圖分類號(hào)：S274 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1161（2015）03-0071-03

1 影響農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展的主要問題

1.1 缺乏科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃

全面規(guī)劃、合理布局是農(nóng)業(yè)節(jié)水健康快速發(fā)展的基礎(chǔ)。以往對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展戰(zhàn)略和客觀規(guī)律研究不夠，在指導(dǎo)和推動(dòng)農(nóng)業(yè)節(jié)水工作中存在主觀性和盲目性。有些地方不考慮當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，片面強(qiáng)調(diào)單項(xiàng)技術(shù)，盲目追求“先進(jìn)技術(shù)”，造成一些節(jié)水工程投入高、效益低。有些地方對(duì)水資源狀況不清，對(duì)上下游的關(guān)系研究不夠，沒有考慮生態(tài)環(huán)境用水，盲目擴(kuò)大灌溉面積及高耗水作物，過量引用地表水，超量開采地下水。一些農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展規(guī)劃沒能很好地與當(dāng)?shù)氐乃Y源規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃及國民經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，往往難以落實(shí)。

1.2 灌區(qū)管理體制不適應(yīng)

目前，我國灌區(qū)管理體制基本上是事業(yè)型的，不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。存在的主要問題是：1） 產(chǎn)權(quán)不清。主管部門與灌區(qū)及用水者職責(zé)模糊，致使國家和各級(jí)政府投資建設(shè)的工程不能發(fā)揮應(yīng)有的效益，更不能保值增值。2） 經(jīng)營不能自主，經(jīng)費(fèi)不能自給。灌區(qū)管理單位對(duì)工程建設(shè)和水量調(diào)度缺乏自主權(quán)，行政干預(yù)較多。目前灌區(qū)的主要經(jīng)濟(jì)收入是水費(fèi)，但水價(jià)普遍低于成本，多數(shù)灌區(qū)入不敷出，不能維持簡單的再生產(chǎn)。3） 灌區(qū)用水計(jì)量設(shè)施不配套，主管部門沒有對(duì)灌區(qū)用水定額與節(jié)水指標(biāo)進(jìn)行考核。許多灌區(qū)為增加水費(fèi)收入而鼓勵(lì)農(nóng)民多用水。4）灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)臃腫，增加灌區(qū)負(fù)擔(dān)。5）用水戶參與管理的機(jī)制尚未普遍建立起來。

1.3 水價(jià)政策不到位

目前，農(nóng)業(yè)水價(jià)政策主要存在以下3方面問題：一是水價(jià)過低。現(xiàn)行的供水成本計(jì)算只包括供水工程的基本折舊費(fèi)和運(yùn)行管理費(fèi)，沒有考慮利潤、水資源費(fèi)等，定價(jià)明顯偏低。即便如此，大部分灌區(qū)實(shí)行的水價(jià)普遍低于供水成本，僅為成本的1/3～1/2。在這種情況下，每667 m2多灌水100 m3增加的費(fèi)用僅為3～5元，而相應(yīng)的節(jié)水投資大大超過多交的水費(fèi)。二是地表水和地下水收費(fèi)政策不統(tǒng)一，不利于區(qū)域水資源的高效利用。三是喝“大鍋水”的問題普遍存在。灌區(qū)渠系控制及量水設(shè)施不配套，不能實(shí)行按方、按面積征收水費(fèi)，導(dǎo)致水費(fèi)征收辦法不僅不能限制農(nóng)民多用水，反而使農(nóng)民產(chǎn)生少灌水吃虧的想法。

1.4 技術(shù)體系不健全

科研單位研究開發(fā)方向分散、企業(yè)研發(fā)能力不足以及產(chǎn)、學(xué)、研結(jié)合不緊密。整體來看，農(nóng)業(yè)節(jié)水的科技創(chuàng)新能力不足，成果轉(zhuǎn)化率低。原有的技術(shù)服務(wù)推廣體系已不適應(yīng)農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)普及和推廣的要求。節(jié)水灌溉設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模小、技術(shù)水平低、生產(chǎn)裝備及產(chǎn)品質(zhì)量比較差，農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)產(chǎn)品的規(guī)模化、系列化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)需要進(jìn)一步提高。

2 促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展的建議

2.1 科學(xué)規(guī)劃，合理布局

農(nóng)業(yè)節(jié)水中長期發(fā)展規(guī)劃要納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與各地的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、水資源規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃等相協(xié)調(diào)。以水資源的優(yōu)化配置、高效利用、有效保護(hù)為前提，統(tǒng)籌考慮地表水、地下水、土壤水、雨水、灌溉回歸水及城市污水的開發(fā)與利用。根據(jù)以供定需的方針，以水定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以水定經(jīng)濟(jì)布局，以水定發(fā)展速度和建設(shè)規(guī)模。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水，做到量水而行。

堅(jiān)持因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)的自然經(jīng)濟(jì)條件、水資源狀況、氣候條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式、作物種類、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等，確定不同地區(qū)、不同階段的農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展模式。根據(jù)我國農(nóng)業(yè)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)際，結(jié)合農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展，以農(nóng)業(yè)節(jié)水為龍頭，適時(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化規(guī)模經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益。

2.2 突出重點(diǎn)，分步實(shí)施

在區(qū)域上，發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水是解決北方等水資源嚴(yán)重短缺地區(qū)水資源短缺、生態(tài)環(huán)境惡化問題的根本措施；在地區(qū)和種植結(jié)構(gòu)上，以大田作物和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)為重點(diǎn)；在工程建設(shè)上，以大中型灌區(qū)節(jié)水改造為重點(diǎn)；在技術(shù)上，以普及推廣適用型節(jié)水技術(shù)為主。

2.3 增加投資渠道，完善投資政策

建立多元化、多層次、多渠道的農(nóng)業(yè)節(jié)水投入機(jī)制，增加投資渠道，改革和完善投資政策。農(nóng)業(yè)節(jié)水工程作為水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，納入各級(jí)政府基本建設(shè)計(jì)劃。大中型灌區(qū)骨干工程和貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)應(yīng)以國家和各級(jí)政府投資為主。建立國家和省級(jí)農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展專項(xiàng)資金。主要資金來源有：各級(jí)政府的基本建設(shè)資金、財(cái)政支農(nóng)資金、小農(nóng)水事業(yè)費(fèi)、一定比例的中央和地方收繳的水利建設(shè)基金、水資源費(fèi)和水費(fèi)收入、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、扶貧資金、農(nóng)業(yè)灌溉水源補(bǔ)償資金等。

農(nóng)業(yè)節(jié)水工程可采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”“先干后補(bǔ)”等方式，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村和農(nóng)民投資、投勞的積極性。繼續(xù)實(shí)行“以工代賑”“投勞折資”等行之有效的政策，充分發(fā)揮我國農(nóng)村勞動(dòng)力資源豐富的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)農(nóng)民以各種形式投入農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)。

實(shí)行農(nóng)業(yè)節(jié)水工程投資與建設(shè)的統(tǒng)一管理。根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平和工程性質(zhì)，合理確定國家、地方和農(nóng)民的投資比例。對(duì)不同來源的資金和投勞實(shí)行“捆綁式”管理和使用，實(shí)現(xiàn)從骨干工程到田間工程的整體規(guī)劃，統(tǒng)一實(shí)施，防止因地方配套資金不到位、農(nóng)民投勞不落實(shí)出現(xiàn)“半拉子工程”。

2.4 明晰產(chǎn)權(quán)，改革灌區(qū)管理體制

明晰產(chǎn)權(quán)，實(shí)行灌區(qū)企業(yè)化管理。根據(jù)“誰投資，誰所有”的原則明確產(chǎn)權(quán)。擁有產(chǎn)權(quán)的政府部門可將灌區(qū)改造成國家控股公司，聘請(qǐng)企業(yè)法人用企業(yè)管理方式經(jīng)營管理大中型灌區(qū)。賦予灌區(qū)人事管理權(quán)，推行全員勞動(dòng)合同制，擇優(yōu)聘用，競(jìng)爭上崗，精簡不必要的非專業(yè)人員。灌區(qū)要大力開展多種經(jīng)營，增加收入，安排剩余人員。

改革和完善灌區(qū)的管理和考核制度。對(duì)灌區(qū)實(shí)行以節(jié)水為主的多指標(biāo)考核，如灌溉面積、灌水定額、節(jié)水指標(biāo)、工程維修管理等，并將考核結(jié)果作為獎(jiǎng)懲的主要依據(jù)。探索灌區(qū)投資及經(jīng)濟(jì)管理的新方法（如收支兩條線等），解決灌區(qū)靠多賣水增加收入的問題。

建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)服務(wù)組織或成立灌溉公司。由縣水利（務(wù)）局統(tǒng)一管理全縣地下水資源的開發(fā)利用，統(tǒng)一發(fā)放地下水開采許可證，總體控制機(jī)井布局和開采量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)具體實(shí)施和技術(shù)服務(wù)。建立行之有效的村級(jí)管理組織，根據(jù)投資、村組織經(jīng)濟(jì)狀況采取集體統(tǒng)管、聯(lián)戶使用，以井劃片、聯(lián)戶承包，個(gè)人承包和股份合作等多種形式。也可成立縣、鄉(xiāng)、村灌溉服務(wù)公司（非盈利性質(zhì)），在縣統(tǒng)一管理下，對(duì)村和農(nóng)戶實(shí)行有償服務(wù)和協(xié)商定價(jià)，由政府規(guī)定最高限價(jià)。

改革水價(jià)制度，建立合理的補(bǔ)償機(jī)制。科學(xué)核定農(nóng)業(yè)用水成本，扣除管理單位因機(jī)構(gòu)臃腫導(dǎo)致的增加成本。逐步實(shí)施成本加微利的定價(jià)原則，積極推行用水戶水價(jià)聽證會(huì)制度，增加農(nóng)業(yè)用水定價(jià)的透明度，爭取農(nóng)民和社會(huì)各界對(duì)水價(jià)改革的理解和支持。

實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度。科學(xué)核定農(nóng)業(yè)用水定額，在定額范圍內(nèi)實(shí)行基本水價(jià)，超額部分實(shí)行累進(jìn)加價(jià)，既可限制超額用水，又不加重大多數(shù)農(nóng)戶負(fù)擔(dān)。加大農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，提高農(nóng)業(yè)的整體效益，從而增強(qiáng)農(nóng)業(yè)對(duì)水價(jià)改革的承受能力。

建立并完善農(nóng)業(yè)用水計(jì)量體系和社會(huì)監(jiān)督體系，充分利用信息技術(shù)等先進(jìn)手段，加快實(shí)行按方計(jì)量、按戶收費(fèi)，盡快扭轉(zhuǎn)喝“大鍋水”的局面。水庫、灌區(qū)等農(nóng)業(yè)供水單位要深化改革，加強(qiáng)管理，減員增效，降低供水成本，提高服務(wù)質(zhì)量。

2.5 增加科技投入，健全農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)體系

農(nóng)業(yè)節(jié)水的科技投入要以各級(jí)政府為主，加大對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水科技成果轉(zhuǎn)化的支持力度。大力推進(jìn)科研單位、大學(xué)與企業(yè)的產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，聯(lián)合開發(fā)新技術(shù)、新產(chǎn)品，加快科研成果轉(zhuǎn)化進(jìn)程，盡快提高企業(yè)技術(shù)水平。

實(shí)施國家節(jié)水灌溉設(shè)備產(chǎn)業(yè)化工程。制定發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展目標(biāo)和重點(diǎn)，在資金和政策上擇優(yōu)支持骨干、龍頭企業(yè)，促進(jìn)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。

建立健全農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)推廣體系。積極穩(wěn)妥地改革農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系，發(fā)動(dòng)農(nóng)民、企業(yè)參與農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)推廣，形成國家扶持和市場(chǎng)引導(dǎo)相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)推廣體系。

國家和地方政府投資興建的節(jié)水灌溉工程，要打破地方保護(hù)主義，優(yōu)先選用國家法定質(zhì)檢機(jī)構(gòu)檢測(cè)合格的產(chǎn)品。建立農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)的技術(shù)服務(wù)體系，建立健全節(jié)水灌溉材料設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督體系，定期開展產(chǎn)品質(zhì)量抽查，提高行業(yè)和企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量意識(shí)。

加快農(nóng)業(yè)節(jié)水法規(guī)建設(shè)，盡快制定《農(nóng)業(yè)節(jié)水法》，將推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水的原則和要求以法律形式固定下來。明確各級(jí)政府和廣大農(nóng)民實(shí)施農(nóng)業(yè)節(jié)水的責(zé)任和義務(wù)，確定大中型灌區(qū)的性質(zhì)和法律地位，明晰水費(fèi)制定的原則與征收方法。盡快制定《農(nóng)業(yè)節(jié)水工作條例》和《農(nóng)業(yè)節(jié)水管理辦法》，使農(nóng)業(yè)節(jié)水的具體政策更加明確，具有可操作性。建立健全農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和農(nóng)業(yè)節(jié)水指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)及管理的科學(xué)化和制度化。

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Abstract： The article discusses the problems existing in assurance system of agricultural water saving from the aspects of water management system， investment mechanism， water pricing policy， laws and regulations， technique innovation and concept update and other aspects， and presents practical development suggestions， offers a reference for realizing water saving for agriculture.

Key words： agricultural water saving； assurance system； plan； water pricing； irrigation area