農村公共服務多元供給網絡治理的國外研究進展

俞雅乖　張芳芳　劉玲燕

摘要：公共產品供給呈現出多元供給現狀，農村公共服務供給亦是如此。國外現在研究基于農村公共服務多元化供給的現實，著眼于多元供給的治理機制，提出了農村公共服務多元供給的網絡治理，并認為合作和協調是農村公共服務多元供給網絡治理的關鍵問題。

關鍵詞：農村公共服務；多元供給；治理機制

一、農村公共服務的多元供給

（一）公共產品的供給

國外關于公共產品供給的研究領域，一開始主要集中在公共財政學、福利經濟學、公共產品以及公共經濟學。關于公共產品供給的研究思想，則起源于托馬斯·霍布斯和威廉·配第，前者從社會契約論角度闡述，后者依托角度為利益稅賦論。隨后，西方學者不斷深入探索研究公共產品供給，最終形成了一套完整的理論體系（Smith，1776；Mill，1848；Pigou，1928；Samuelson，1954；Buchanan，1962；Corse，1974；Stiglitz，1980；Rosen，1988）。

（二）公共產品的多元供給

在政府作為公共產品供給主體研究的基礎上，民間組織參與供給的研究也得到了進一步的發展。國家與非政府組織間互動關系已得到“國家與第三部門的合作伙伴關系”理論（Anheier & Seibel，1992；Salamon，1995）、政府公共管理變革“治理”取代“統治”（休斯，2001）、比較發展領域（Peter Evans，1997；普特南，2001）的驗證。公共服務特性決定了“在現代社會，任何一個行動者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復雜多樣、不斷變動的問題的知識和信息”（Kooiman & Bavinck，2005），公共管理的多主體性逐步達成共識（Pierre & Peters，2000；Kooiman，2003）。正如Peters（1994）、Norman Flynn（2002）所研究的，合作模式是公共服務供給多主體合作的重點和難點，乃至“國家在社會中”（state-in-society）所提出的“社會增權”（empowerment of society）不一定削弱國家管制社會的權力（Migdal，Kohli & Shue，1994）。

（三）農村公共服務的多元供給

具體到農村公共服務的供給上，也體現了其多元主體參與供給的特點。國外在農村公共服務供給方面的研究，概括來說，包括了四個層面，分別為政府層面、市場層面、社會組織層面以及農民個人層面。其一，針對農村公共服務供給的政府層面，SamuelsonP.A（1954）和AsehauerD.A（1989）鑒于公共服務的非盈利性以及長期性投入的特征，認為政府是農村公共服務供給主體中的最佳者。其二，針對農村公共服務供給過程中的信息失衡、結構不合理、責任不清以及決策機制不完善等因素，更多學者提出應該改變政府單一的自上而下供給公共服務的形式，應從其他層面來完善農村公共服務的供給。如Tiebout（1970）認為農民的自主選擇是公共服務需求的最佳傳達，也將促進公共服務的有效供給和供給結構的合理調整。Demsetz（1970）則認為，農村公共產品的供給應該側重于社會領域的研究。Savas.E（1979）認為應該基于委托代理關系，充分利用市場中的其他組織進入公共服務領域，從而最大化的整合資源和拓寬公共服務的范圍。Thomas，John Clyaton（1995）則提出了應該建立政府和其他組織關于公共服務的共同合作、相互信任的伙伴關系。Salamon（2008）則在非營利組織理論的基礎上，展望了非營利組織與政府共同供給農村公共服務的模式。美國學者Ostrom夫婦則直接提出了公共服務的多元中心理論，即在農村公共服務供給主體上應該存在著很多相互獨立而又能使得行為一致的決策中心。換言之，提供公共產品或服務的部門除了政府之外，應該聯合社會其他組織共同去發揮力量。

二、農村公共服務多元供給的網絡治理

隨著需求變動和經濟的發展，單中心的供給治理機制已經越來越不能滿足公共服務的供給。多元供給即采用多種渠道的籌資方式、自下而上的供給決策機制，為公眾提供符合實際需求的公共服務。雖然多中心供給機制能解決供給主體單一、籌資單一、供給結構失衡等問題，但多中心供給主體并存在相互依存的環境中所帶來的權利分配、責任分擔和利益分享等問題也帶來了公共服務治理問題上的困擾。公共服務供給中利益不一致問題主要著眼于協商機制、信任機制、合作機制等的完善。

（一）網絡治理的理論基礎

Rchardson（1972）、Thorelli（1986）等指出市場和企業之間還有一種中間力量在作用，這就是網絡。除了“看不見的手”（Adam Smith）和“看得見的手”（Alfred D.Chandler）之外，還有“握手”（組織間協調）（Picard Larsson，1993）。Dennis Maillat，Olivier Crevoisier和Bruno Lecog（1993）、Conti，Malecki & Onias（1995）分別指出網絡比市場更為穩固，而比企業的內部組織更為柔性，且能降低交易成本、擴展信息搜尋的渠道、及分擔創新的風險性（Sabel，1992；Miles and Snow，1986）。組織網絡的形成原因包括：市場失靈（Coase，1937）、獨特的問題解決（March and Simon，1958）、博弈論（Axelrod，1984；Parkhe，1993）、制度的合法性理論（Galaskiewicz and Wasserman，1989）、資源依賴理論和社會交換理論（Pfeffer and Salancik，1978；Provan，1984）、組織間關系理論、人口——生態學理論與理性選擇理論的綜合（Alter and Hage，1993）和交易費用理論（Williamson，1985，1991；Kogut，1988）等。

（二）網絡治理的優勢

不同學者從不同角度認證了組織網絡的綜合性目的就是降低交易費用（Agranoff and McGuire，1999；Kickert and Koppenjan，1997；Innes and Booher，1999；OToole，1988、1997；Mossbergerer and Hale，1999；Kickert et a1.，1997；Klijin，1996；Termeer and Koppenjan，1997；Klijin，1996；Kickert et a1.，1997；Innes and Booher，1999；Mandell，1990；Kickert et a1.，1997）。以上這些理論和相應的優勢為組織網絡治理的出現、生存和發展提供了一定的理論基礎，更為后續的應用性研究（如農村公共服務多元供給）提供了相應的優勢分析。

（三）網絡治理在公共服務供給中的應用

隨著經濟社會的不斷變革，公共服務網絡治理應運而生。Stephen Goldsmith和William D.Eggers指出網絡治理不是單方面的個體，而是公民選擇、協同政府、第三方政府以及數字化改革的發展動向的聯合體。公共服務網絡治理是政府、企業、社會組織及公民通過協商的途徑凝聚起來共同解決問題，并實現公共價值最大化（Calanni，2010）。Shui Yan T（2010）認為合作治理是通過共同努力和自愿參與形成的正式自治實體。公共價值理論指導下公共服務網絡治理的核心訴求是“給社會創造公共價值”（Mark H. Moore，1994），這也成為了政府活動、政策制定和公共服務傳遞的一種新理念。

三、農村公共服務多元供給網絡治理中的合作與協調機制

（一）公共服務多元供給網絡治理的模式

公共價值包括服務、結果和信任三個內容（Kelly & Mulgan，2010），Gerry Stoker（2006）認為公共服務的網絡治理理論更多的反映了公共價值的內涵，公共價值需要政府的介入從而為公眾提供集體偏好，強調的不僅僅是新公共管理的績效，還傳遞了公共服務過程中的審議、信任和平等。Ostrom E（1998）指出網絡治理結構與機制務必考慮信任、互相依賴、互惠等因素。Flynn J（2007）提出：公共服務網絡治理在政府治理工具以及結構功能主義這兩個角度下，產生了一種有意義且不同于新公共服務模式與傳統官僚制的組織結構。K.G.Provan & Kenis（2008）提出了共享治理（shared governance）、領導組織（lead organization）、網絡行政組織（network administration organization）三種基本的網絡治理結構模式。

（二）農村公共服務多元供給網絡治理的合作模式

農村公共服務與組織間的網絡關系正如弗雷德里克森（H. George Frederickson，1973）和薩拉蒙（Salamon，1995）論述的，20世紀60年代后隨著政府管理戰略的變化，一個重要問題就是進入農村公共服務供給網絡的組織間一體化和協調。這方面的研究有威納（Wiener）、鮑威爾（Powell）、弗雷德里克森（Frederick）；更有普羅文（Keith G Provan）、米耳瓦德（H Brinton Milward）、羅伯特·阿格羅夫（Robert Agranoff）與米歇爾·麥克格雷（Micheal Mcguire）對農村公共服務的組織網絡傳遞機制進行研究。在組織網絡的運行中，“過程也許比結構更重要”（Peters，1994）。正如Peters（1994）、Norman Flynn（2002）所研究的，合作模式是農村公共服務供給多主體合作的重點和難點。

農村公共服務的特性決定“在現代社會，任何一個行動者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復雜多樣、不斷變動的問題的知識和信息”（Kooiman & Bavinck，2005）。基于這樣一個前提，人們對公共管理的多主體性認識逐步達成共識（Pierre & Peters，2000；Kooiman，2003）。農村公共服務的多元化供給模式，提出了多主體之間的共同治理新課題（Kooiman & Bavinck，2005）；Granovetter，（2007）認為，經濟行為嵌入于社會結構，社會結構的核心就是人們生活的社會網絡。組織網絡的類型有米魯斯（R. E. Mile，1992）、鮑威爾和斯密斯杜爾（Powell & Smith Doerr，1994）、Reddy和Rao（1990）的分析。

（三）農村公共服務多元供給網絡治理的信任與商議機制

信任在組織網絡的作用得到了McKnight、Commings和Chervany（1998）、Jarvenpass和Leidner（1998）、Kasper Fuehrer和Neal M. Ashkanasy（1998）的佐證；Luhmann（1979）、Zucker（1986）和 Pavlou（2002）等在非人際信任基礎上描述了制度性信任的各項因素。公共服務網絡治理運行機制采用的是商議和信任機制。公共服務網絡治理涉及到多元化主體，單靠政府機制或市場機制無法完成共同目標，需要通過商議機制的安排，共同承擔責任和風險（Denhardt Robert & Janet Vinzant，2000）；Cooper（2006）認為商議機制最能夠實現公民信任，提高政府對公民的回應性；商議機制通過相互的合作而導致的1+1>2的效應（E. Klijin，2007）。隨著網絡治理的興起，對信任機制的研究顯得非常重要。自愿性、風險性和期望性是復雜網絡治理中信任機制的三個特征（J. Edelenbos & E. Klijin，2007），信任機制能通過順利和有效地分配資源來降低交易成本（Imperial M.T，2005）。

四、農村公共服務多元供給網絡治理機制的研究發展

（一）小結

對政府在農村公共服務供給中的角色定位，目前的共識是：為了更好的整合資源和防止公共服務供給的低效，傳統單一以政府供給為主的公共服務應該讓位于以政府、市場、社會組織和個人共同參與、相互合作的供給模式。進一步分析可發現，對服務型政府下農村公共服務政府與社會參與合作供給取得了共識；在討論服務型政府與民間組織關系的基礎上，更多著眼于從不同角度構建農村公共服務多主體治理機制。國外研究從對組織網絡研究較為全面，并結合公共服務治理進行研究；國內研究也開始涉及農村公共服務多元供給網絡治理問題的研究。

（二）展望

在現有研究基礎上，農村公共服務多元供給及其治理機制可從以下方面，取得進一步的發展。

1.結合社會學的分析，進行相應的農村公共服務多元化供給和供給體系的構建。結合社會學和管理學的研究，可提升農村公共服務多元供給及其治理機制的深度。

2.農村公共服務多元化供給治理，可在對治理機制的規范性分析的基礎上，進一步加強實證研究，包括數據分析和模型構建，著重發展農村公共服務多元供給網絡治理中的合作和協調、激勵和治理等具體制度的設計。

3.進一步從組織網絡角度分析農村公共服務多元化供給的治理機制，并加強分析組織網絡和多元化供給的核心問題——合作和協調，有望實現農村公共服務的政府與社會參與的高效合作，以提高農村公共服務供給效率。

參考文獻

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