農戶宅基地管理政策認知及其差異分析

魏健　張全景　呂曉

摘要：本文以山東省典型地區的189份農戶調查問卷數據為基礎，對農戶的宅基地管理政策認知及其差異情況進行分析。結果顯示，農戶對管理政策認知水平較低，在選取的四項政策中農戶對“一戶一宅”政策認知較好，其它宅基地管理政策了解較少。利用spss中交叉表對不同類型農戶的宅基地管理政策認知進行分析，發現農戶對宅基地管理政策的認知有較大差異，農戶的年齡、學歷和農業收入占總收入的比重對宅基地管理政策認知都有較大影響。最后提出一些政策建議，以提高農戶宅基地管理政策認知水平。

關鍵詞：宅基地；管理政策；農戶意愿；山東省

1引言

農村宅基地是農民最重要的資產，為農民提供了基本的住房保障[1]。農村宅基地管理事關中國7億多農民的切身利益，但由于歷史和現實的諸多原因，農民對宅基地管理政策的認知與現實存在著巨大的差距。宅基地使用權作為我國特有的一種用益物權[2]，過分重視宅基地的保障功能，忽視宅基地的財產功能，其實質是一種不完整的用益物權，越來越不適應現在經濟和社會的發展。農村宅基地使用權的法律框架主要由《憲法》、《土地管理法》和《物權法》構成[3]，但這幾部法律對宅基地產權界定模糊，不能為宅基地管理的各個環節提供充分的法律依據，從而導致農戶對宅基地在所有權、處置、繼承、抵押等方面管理政策認知上會產生較大的分歧，農民的合法權益也會受到損害。

近年來，隨著社會和經濟發展的需要，很多學者注意到了農村宅基地管理的重要性，也對農村宅基地管理進行了大量的研究。從現有文獻來看，主要是圍繞農村宅基地流轉的影響因素[4]、宅基地退出機制[5]、宅基地產權[6]等方面，對農戶宅基地管理政策認知方面的研究還較少。農戶對宅基地管理政策的認知情況是農戶對宅基地進行處置的重要依據，同時良好的宅基地管理政策認知也有助于農戶在宅基地流轉和退出中維護自己的合法權益。目前山東省宅基地管理政策主要以管理辦法、條例等地方法規的形式出現，同時輔以“意見”、“通知”等其他規范性文件[7]。因此，本文將以山東省典型地區的189份農戶調查問卷為基礎，主要從《山東省宅基地管理辦法》、“一戶一宅”政策、宅基地買賣和出租政策、宅基地標準使用面積等四個方面研究農戶宅基地管理政策的認知情況。

2樣本點基本情況

2.1樣本點分布狀況

魚臺縣位于山東省西南部，物產豐富，素有北國小江南及魚米之鄉的美稱。魚臺縣擁有耕地58萬畝，農業人口39萬人，是一個農業大縣。在魚臺縣調查農戶對土地政策的認知情況，具有一定的代表性。2014年5月，曲阜師范大學地理與旅游學院成立魚臺調研小組，去魚臺6個鄉鎮實地調查農戶的土地政策認知情況。調研小組成員深入農戶家中，進行座談及問卷調查，詳細詢問了農戶對土地政策的認知情況，獲取126份有效調查問卷。

為了調查數據的準確性，我們利用暑假時間又從山東的其他地市獲取有效調查問卷63份，基本涵蓋了山東省的17個地市。以魚臺縣調查數據為主，山東省其他地市調查數據為輔，這種點面結合的調查方法使調查數據更具有代表性。

2.2戶主的人口特征

在總共調查的189位戶主中，40歲以下的占總數的9.5%，60歲以上的占總數的23.8%，41—60歲之間的占總數的66.7%，41—60歲的戶主占總數比例最大，符合中國現階段的人口結構。在戶主的學歷情況調查中，初中及以下學歷占總數的81%，高中以上學歷只占19%，說明現階段農村人口的受教育程度比較低。

從調查的戶主的主要職業來看，戶主主要從事農業活動的占到總數的60.9%，從事非農活動的占到總數的39.1%，表明現階段我國農村人口仍以農業活動為主，但已有大量的農民開始轉向非農活動。

3農戶對宅基地管理政策認知情況及差異的統計分析

為全面考察農戶對宅基地管理政策的認知情況和數據方便統計，調查問卷設計了《山東省宅基地管理辦法》、宅基地“一戶一宅”政策、宅基地自由買賣和出租、宅基地標準使用面積等四個方面的問題，統計結果見表2。

3.1 農戶對宅基地管理政策認知情況

3.1.1《山東省宅基地管理辦法》認知情況

在我們進行《山東省宅基地管理辦法》認知情況的調查中，有74.1%的人回答“沒有聽說過”，18%的人回答“聽說過，但不了解”，7.4%的人回答“了解一點”，只有0.5%的人認為“很了解”，見表2。從調查的結果來看，大多數的農村人口都不知道《山東省宅基地管理辦法》，只有極少數的人了解或知道，說明宅基地管理在法律層面的宣傳還不到位。

3.1.2“一戶一宅”政策認知情況

在“一戶一宅”政策認知情況的調查中，有18.5%農戶表示“不知道”，45%的農戶表示“聽說過，但不確定”，有36.5%的農戶表示“知道”，見表2。在接受調查的農戶中，有81.5%的農戶表示自己聽說過“一戶一宅”政策，與現有文獻的調查結果相符。由于受國家農村宅基地確權工作的影響，農戶對“一戶一宅”政策的認知情況比較好，這有利于宅基地“一戶一宅”政策的實施，也有利于農村土地的集約利用。

3.1.3宅基地買賣和出租政策認知情況

在宅基地“是否可以自由買賣和出租”的調查中，有43.9%的農戶回答“不可以”，有40.7%的農戶回答“可以”，有12.2%的農戶表示“不知道”，有3.2%的農戶表示“無所謂”，見表2。從調查結果可以看出，宅基地作為農戶的一項財產越來越受到農戶的重視，只有極少數的農戶對宅基地的買賣和出租不關心。有43.9%的農戶回答與現行的“不允許宅基地自由買賣和出租”的政策相符，但同時也有40.7%的農戶回答與現行政策相悖，數量幾乎與符合政策的農戶相當，說明農戶希望宅基地自由買賣和出租，實現宅基地的財產權。

3.1.4宅基地標準使用面積認知情況

在有關“是否知道宅基地標準使用面積”的問答中，有70.9%的農戶回答“否”，有29.1%的農戶回答“是”，而在回答“是”的農戶中僅有一半的農戶回答的標準面積與國家規定相符，僅占總數的11.6%，見表2。調查結果顯示，大部分農戶不知道宅基地的標準使用面積，而少數知道的農戶也由于某些原因與國家規定的0.3畝的標準有偏差，說明在宅基地標準使用面積的政策宣傳上還要加大力度。

3.2不同農戶對宅基地管理政策認知差異分析

本文根據農戶的年齡將農戶劃分為50歲以下的農戶和50歲以上的農戶兩種類型，根據農戶的學歷水平將農戶劃分為高中以下和高中以上兩種類型，根據農戶農業收入占總收入的比重將農戶劃分為農業收入占總收入比重小于50%和農業收入占總收入比重大于50%兩種類型，總共分為六種農戶類型。利用spss19.0中的交叉表分析方法，對不同類型農戶對宅基地管理政策認知進行分析，找出不同類型農戶之間的認知差異。

為了能更直觀的反應不同類型農戶對宅基地管理政策認知情況的差異，我們對原有的調查問卷的基礎上進行了進一步的整理。將《山東省宅基地管理辦法》認知情況中回答“沒有聽說過”的農戶視為不知道《山東省宅基地管理辦法》，其余農戶視為知道；將“一戶一宅”政策認知情況中回答“不知道”的農戶視為不知道“一戶一宅”政策，其余農戶視為知道；將“宅基地自由出租和買賣”中回答“不可以”的農戶視為知道宅基地出租和買賣政策，其余視為不知道；將“宅基地標準使用面積”中回答“是”的農戶視為知道宅基地標準使用面積政策，其余視為不知道。

3.2.1《山東省宅基地管理辦法》認知差異分析

在《山東省宅基地管理辦法》認知情況的調查中，50歲以下的農戶回答“不知道”是回答“知道”的1.8倍，50歲以上的農戶回答“不知道”是回答“知道”的3.5倍；學歷在高中以下的農戶回答“不知道”是回答“知道”的3.8倍，學歷在高中以上的農戶回答“不知道”是回答“知道”的0.8倍；農業收入占總收入的比重小于50%的農戶回答“不知道”是回答“知道”的2.9倍，農業收入占總收入的比重大于50%的農戶回答“不知道”是回答“知道”的2倍，見圖1。從統計的數據來看，農業收入占總收入的比重對《山東省宅基地管理辦法》認知情況影響不大，而年齡和學歷情況對其影響較大，學歷越高、年齡越小對《山東省宅基地管理辦法》認知情況越好。

3.2.2“一戶一宅”政策認知差異分析

在“一戶一宅”政策認知情況的調查中，50歲以下的農戶回答“知道”是回答“不知道”的4.4倍，50歲以上的農戶回答“知道”是回答“不知道”的4.3倍；學歷在高中以下的農戶回答“知道”是回答“不知道”的3.9倍，學歷在高中以上的農戶回答“知道”是回答“不知道”的8倍；農業收入占總收入的比重小于50%的農戶回答“知道”是回答“不知道”的5倍，農業收入占總收入的比重大于50%的農戶回答“不知道”是回答知道的3.2倍，見圖2。這表明學歷情況對對“一戶一宅”政策有極大的影響，農業收入占總收入的比重也對“一戶一宅”政策有一定的影響，學歷水平越高、農業收入占總收入的比重越低農戶對“一戶一宅”政策的認知情況越好。

3.2.3宅基地買賣和出租政策認知差異分析

在“宅基地是否可以自由買賣”的提問中，50歲以下的農戶回答“知道”是回答“不知道”的1.1倍，50歲以上的農戶回答“知道”是回答“不知道”的1.4倍；學歷在高中以下的農戶回答“知道”是回答“不知道”的0.22倍，學歷在高中以上的農戶回答“知道”是回答“不知道”的倍；農業收入占總收入的比重小于50%的農戶回答“知道”是回答“不知道”的0.4倍，農業收入占總收入的比重大于50%的農戶回答“不知道”是回答知道的3.2倍，見圖3。從統計的數據來看，年齡對宅基地買賣和出租政策認知影響不明顯，而農戶的學歷和農業收入占總收入的比重對宅基地買賣和出租政策認知有著顯著地影響，學歷越高、農業收入占總收入的比重越大對宅基地買賣和出租政策了解越多。

3.2.4宅基地標準使用面積認知差異分析

在“是否知道宅基地標準使用面積”的提問中，50歲以下的農戶回答“不知道”是回答“知道”的1.2倍，50歲以上的農戶回答“不知道”是回答“知道”的4.4倍；學歷在高中以下的農戶回答“不知道”是回答“知道”的2.3倍，學歷在高中以上的農戶回答“不知道”是回答“知道”的3倍；農業收入占總收入的比重小于50%的農戶回答“不知道”是回答“知道”的2倍，農業收入占總收入的比重大于50%的農戶回答“不知道”是回答“知道”的2.5倍，見圖4。這表明，學歷情況和農業收入占總收入的比重對宅基地標準使用面積的認知情況影響不大，而年齡對其影響較大，年齡越大越關心宅基地標準使用面積。

綜合上述分析發現，不同類型農民中，對宅基地產權認知的差別較大[3]： 戶主學歷水平越高、年齡越小，對《山東省宅基地管理辦法》認知越好；戶主年齡越大對宅基地標準使用面積認知越好；學歷水平越高，農業收入占總收入的比重越低對“一戶一宅”政策認知越好；學歷水平越高，農業收入占總收入的比重越高對宅基地買賣和出租政策了解越多；這表明年齡、學歷和農業收入占總收入比重對對宅基地管理政策認知都有一定影響。

4結論和政策啟示

4.1主要結論

通過上述分析，農戶對宅基地“一戶一宅”政策認知良好，對宅基地買賣和出租政策、宅基地標準使用面積的了解與現行法律出入較大，對《山東省宅基地管理辦法》知之甚少。總體來看，農戶對宅基地管理政策的認知情況不是很好，這也解釋了農村宅基地面積超占、非法宅基地買賣和出租事件多發的原因。

通過不同類型的農戶對宅基地管理政策的認知情況比較，戶主學歷水平越高、年齡越小，對《山東省宅基地管理辦法》認知越好；戶主年齡越大對宅基地標準使用面積認知越好；學歷水平越高，農業收入占總收入的比重越低對“一戶一宅”政策認知越好；學歷水平越高，農業收入占總收入的比重越高對宅基地買賣和出租政策了解越多；這表明年齡、學歷和農業收入占總收入比重對對宅基地管理政策認知都有一定影響。

4.2政策建議

4.2.1完善宅基地管理的法律體系，為宅基地管理提供法律保障

根據調查問卷的結果分析，農戶對宅基地管理政策認知水平較低，主要是因為在法律中缺乏對宅基地的明確規定。因此，要重新構建中國農村宅基地制度[8]，出臺一部專門的宅基地管理的法律，統籌宅基地的管理工作；同時宅基地使用權作為一項用益物權，應該在《物權法》中做出明確而具體的規定，突出宅基地的財產功能。

4.2.2根據不同農戶類型的認知特點，選擇不同的渠道宣傳宅基地管理政策

在宅基地管理政策的宣傳中要充分考慮到不同年齡、學歷、收入水平的農戶的認知差異，根據不同類型的農戶認知特點，制定不同的宣傳策略。要充分利用電視、報紙、網絡、墻體標語等各種渠道，加大對《山東省宅基地管理辦法》、宅基地買賣和出租政策的宣傳力度。通過宣傳和教育，加深農戶對宅基地管理政策的了解程度，促使農民依法進行房屋建設，也有利于宅基地管理政策的落實。

4.2.3從宅基地管理實際出發，完善宅基地管理政策

隨著中國城市化的推進，耕地資源的日益緊張，農村宅基地流轉和退出的增多，有一些宅基地管理政策已經與現在的形式不相適應。因此，要從農戶的切身利益出發，改善宅基地管理政策中一些不合理的方面，尤其是逐步探索宅基地合理流轉的方式，使宅基地管理辦法符合農戶利益和時代要求，增加農戶對宅基地管理政策的認同感，提高農戶對宅基地管理政策的認知水平。

參考文獻

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