切實加強基層組織法治治理能力建設

[摘要]加強基層組織法治能力建設是提高黨的建設科學化水平的客觀要求，是落實依法治國基本方略的客觀要求，是適應基層組織職能轉型的客觀要求。要切實提高基層組織法治治理能力，就必須在認識上強化法治意識，堅決摒棄人治觀念；在決策上嚴守法治程序，權力公開透明運行；在治理上依靠法治手段，政府有所為，有所不為；在發展上善用法治方式，用法治規范發展。

[關鍵詞]基層組織；法治治理；能力建設

[中圖分類號] D262 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-0169（2015）01-0029-03

黨的十八屆四中全會強調：“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。”全面推進依法治國是一個系統工程，把依法治國的各項工作任務落實到基層，必須加強基層組織法治治理能力。加強基層組織法治能力建設是提高黨的建設科學化水平的客觀要求，是落實依法治國基本方略的客觀要求，是適應基層組織職能轉型的客觀要求。法治能力是基層領導干部的一門基本功，因為依法決策是科學決策的基本前提；依法辦事是取信于民的基本途徑；依法治理是促進和諧的基本工具。另一方面，加強法治能力建設是鞏固基層政權的基本保障。

現實當中部分基層組織統攬全局特別是應對復雜局面的能力不強，主要在于不會運用法治手段協調關系、處理矛盾。有些基層組織決策能力欠缺，其根源也在于法治能力欠缺。決策中的“三拍”、“一言堂”現象，產業結構調整中的“逼民致富”行為等，都能從基層干部不信法、不懂法、不守法上找到根源。少數基層組織執行能力不夠，究其原因還在于法治能力不夠。比如有的無視法紀搞拒絕執行，致使本來可以立即解決的問題久拖不決；有的斜視規定搞變通執行，致使本來能達到預期目的的政策走樣變味；有的輕視民權搞截留執行，致使本有成果卻得不到充分體現；有的藐視法律搞臆斷執行，致使本應平息的事件被激化擴大等等。

一、基層組織在認識上必須強化法治意識

推進基層治理法治化，必須堅決摒棄“人治”觀念，避免將法治形式化、手段化、部門化等錯誤傾向。基層干部能否直接與人民群眾面對面地發生具體行政行為，基層干部能否依法執政、依法辦事，直接影響著法律在群眾中的威信，直接影響著群眾對民主法治建設的信心。基層干部中不學法、不懂法、不用法，甚至徇私枉法現象還依然存在，有法不依、執法不嚴的情況還較為普遍。在碰到諸如食品安全、環境污染、計劃生育、教育醫療、土地征用、房屋拆遷、拖欠工資、黑車營運、社會治安、民間糾紛等難點、熱點問題時，還習慣于用“老路子”“土辦法”去解決，甚至“賣關系”“送人情”，以權代法、以言代法、以情代法，嚴重損害了群眾利益，導致社會矛盾增加，影響了社會和諧穩定。

在推進基層治理法治化過程中，需要把依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要標準，以教育引導基層干部切實增強法治意識。基層干部特別是領導干部要充分認識依法辦事的極端重要性，著力強化依法決策、依法行政的意識，真正把依法辦事作為行動自覺和行為準則。在學法方面，要進一步加強對基層干部法律知識特別是基層社會管理、公共服務、生態環保等方面的法律法規的教育培訓。還要針對一些黨員干部在學法上學了不去用、學了不會用的問題，增強法律知識考試的嚴肅性和實效性，在抓好年度法律知識考試的基礎上，進一步創新機制、拓寬范圍。同時要把法治水平和法治狀況納入基層黨組織和領導干部政績考核之中，作為干部評先評優，進退留轉的重要依據，充分發揮法治考核在基層干部謀發展、搞建設、抓穩定上的導向作用。還要將法治能力與干部任用掛鉤，每個基層班子配備幾個法律上的明白人。除此以外，深入開展“六五”普法教育，健全社會普法教育機制，著力提高全體社會成員法治觀念，努力形成全社會充分相信法律、正確運用法律、自覺敬畏法律、嚴格遵守法律的良好氛圍。加快建設覆蓋城鄉基本公共法律服務體系，做大、做強公共法律服務平臺，建立12348法律咨詢專線及電子網絡平臺，完善法律援助制度和法律顧問制度，為群眾提供公益性、均等化、便利快捷的法律服務，引導人民群眾自覺把法律作為指導和規范自身活動的基本行為準則，用合理、合法方式表達訴求，用法律武器維護合法權益。大力開展“民主法治村（社區）”、依法治校示范單位、誠信守法企業等創建活動，使法律知識廣泛傳播，法治精神深入人心，在抓基層治理的工作中，要按照“理性、和平、公正、文明”的要求，堅持“民意、民安、民上、民和、民生”的導向，運用法治思維和法治的手段來解決基層的社會矛盾和各種糾紛，真正引導群眾按照正確的途徑、法治的手段、理性的態度來表達他們的利益訴求，解決老百姓“信訪不信法、信人不信制度”的信心問題。

二、基層組織在決策上必須嚴守法治程序

健全完善重大事項通報等制度，促進權力公開透明運行。進一步理順行政管理體制，深化行政審批制度改革，加強執法規范化建設，堅持按法律法規辦事、按規章制度辦事、合情合理合法辦事，著力提高社會治理的公信度、滿意率。強化執法監督，加強對依法行政工作的引導、規范和監測，形成有權必有責、用權守規范、違法要查處、違規要問責的執法管理體系。推行民主決策、專家咨詢、民生事項公證聽證和重大事項通報等制度，充分吸收社情民意，加強資源整合，形成工作合力。基層政府必須嚴格依據“權力清單”行使權力，法定職責必須為，法無授權不可為。基層法院和檢察院應該依法獨立公正行使審判權和檢察權，自覺運用法律機制抵制任何黨政機關和領導干部違法干預司法活動的要求。加強對基層政府的規范性文件進行審查和監督，保證其合憲性和合法性。通過黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督等各種機制強化對基層政府行使公權力的制約。

基層政府應該在增進基層人民福祉方面積極作為，要以保障和改善民生為重點，加快形成政府主導、均等化、可持續的公共服務體系。一是議事規則要嚴謹。要根據發展要求和實際情況，把“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則進一步具體化、基層化、實際化，制定一整套便于基層操作執行的議事規則和程序，增強議事規則的適用性。二是合法性審查要嚴格。從基層治理的現實情況來看，對基層黨組織決策和管理活動的合法性審查，重點要放在對管理行為的審核上，放在對管理過程的監督上，放在對不合理行為的糾錯上。三是責任追究要嚴肅。在基層，要落實好重大決策報告制度，健全決策糾錯改正機制和責任追究制度；對基層組織造成的決策失誤，既要及時糾正，也要嚴厲追責。石家莊市在《關于充分發揮律師在法治政府建設的作用 進一步加強政府法律顧問制度建設的意見》中要求：組織律師參與政府法律顧問建設工作。各級政府和部門應當根據實際需要，通過聘請律師擔任法律顧問、與律師執業機構簽訂專項法律服務協議，組織律師參與依法行政的有關工作。在地方性法規和政府規章、規范性文件以及政策的制定和調整過程中，應當通過咨詢會、座談會、聽證會等多種形式，聽取律師的法律意見和建議。在政府重大工程決策、重大項目安排、重大民生工作和大額度資金使用的合法性和可行性論證過程中，各級政府部門應當積極組織律師參與，為政府重大決策提供法律建議書，進行法律論證。該意見實行以來取得了非常好的社會效果和經濟效益。

三、基層組織在治理上必須依靠法治手段

推進基層治理法治化必須分清國家和社會的分界，政府有所為，有所不為。堅持政企分開、政事分開，理順政府與市場、政府與社會的關系。尊重群眾主體地位，實行群眾自我管理、自我服務、自我教育和自我監督是群眾依法直接行使民主權利的重要方式，是實現基層治理的前提。加強基層法治文化建設，將過度的意識形態教育轉變為法治宣傳教育，在全社會樹立“法治的信仰”，尊重法律權威，堅守公平正義，確立以法治為基礎的生活方式，使人們認識到法律不僅是全體公民必須遵循的行為規范，而且是維護公民權利的有力武器，增強人們學法、遵法、守法、用法的意識。基層政府應為社會主體預留充分的自治空間，支持其自我約束、自我管理，保障其自治權利，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用。同時，構建基層政府與社會之間的良性溝通機制，為民眾提供參與公共決策的平臺和機會，提高公眾參與的水平，使民眾成為良好社會秩序的創造者。

新形勢下創新基層管理必須更加注重和學會運用法治手段。一是推行綜合治理。要著眼于社會深度轉型、矛盾易發多發、新老問題交織的新形勢，進一步拓展綜合治理功能，完善綜合治理機制，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段，綜合運用教育、協商、調解等辦法，把社會管理綜合治理落實到基層，確保社會大局穩定。二是推行民主治理。在關系群眾切身利益的公共事務決策上，必須公開透明，按制度議事，依程序辦理，把決策過程升華為征求民意、集中民智的過程。推進基層治理現代化，要有組織、有重點、分層次、有秩序地推進。堅持“有事多商量，有事好商量，遇事多商量”，交融于“民事民辦，民事民智”，做到“有事好商量，大家的事大家辦”推進基層治理，通過商量出辦法、出共識、出感情、促團結。三是推行合作治理。要以政府職能轉型為契機，實現基層黨政組織與基層社會組織合作管理社會，共同提供公共服務，不斷完善鄉村治理結構和治理機制。

四、基層組織在發展上必須善用法治方式

基層組織要善用法治規范發展。要用規劃指導發展，要用“城鎮建設規劃”、“村莊布局規劃”、“生態環保規劃”、“社會發展規劃”等來調控和指導基層經濟社會發展。要善于用市場引導發展。要在進一步依法劃清基層組織職能、職責的基礎上，引導其由主導經濟發展向服務經濟發展轉變，不僅放活基層市場主體，更要在經濟發展上“多予”，搞好服務。新時期，基層組織必須要強調發展上的合法性，嚴格按照各項政策法規要求、各項標準制度、各項規范程序辦事，不違規操作，亂作為。在這方面要充分發揮社會組織作用，加強社會組織服務平臺建設，開展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織直接登記，努力培育一批有影響力的社會組織。推進居家養老、環境保護、慈善幫困等方面服務型、公益型、互助型社會組織，打造一批示范性強的公益服務項目和便民服務品牌。強化社會組織的監督管理，推進社會組織的公信力建設，提高社會組織服務社會的能力，確保社會組織健康發展。

探索完善政府與社會組織之間的分工協作機制，擴大社會組織參與基層社會治理的范圍、渠道，實現社會協同治理，增強社會活力，使社會組織在互助服務、公益慈善方面發揮更大的作用。要改進公共服務方式，以政府購買服務為重要支持方式，逐步構建功能互補、資源整合、信息共享的城鄉社區基本公共服務體系；根據城鄉發展特點和居民服務需求，運用社會工作專業理念和方法，分類推進社區的工作服務；探索在社區志愿服務組織中配備社區工作人才，引導和帶領志愿者協助實施社區服務項目，參與社區治理。石家莊市政府組織律師參與重大項目與招商引資工作就起到了很好的效果。組織律師對列入省、市、縣重點項目和重點產業的招商引資工作進行前期法律風險論證，參與政府招商引資談判，為政策的制訂與把控、協議的簽訂、合同的起草等提供法律服務；對重大項目建設過程中勘察、設計、監理、施工的招投標、合同簽訂及履行等提供全程的法律服務。

要實現基層治理的法治化，必須樹牢“法治思維”，運用法治思維、法治方式推動工作，使每個基層組織都成為依法治國的堅強堡壘。

責任編輯：鄧小龍