創新社會治理體制構建“蜘蛛網式”治理新常態

[摘要]當前我國社會治理更多的是社會管理，在系統治理、依法治理、源頭治理方面還有很多不足，呈現出“掃帚型”社會治理體制。從分析目前社會治理體制現狀入手，提出構建以社區作為基本“元”，成為新社會治理體制的“原點”和“圓點”，創新城市的“蜘蛛網式”的社會治理體制的觀點，從而形成由四要素構成的社會治理模式，并從政府、基層組織、社會組織三個方面提出“蜘蛛網式”社會治理體制的路徑選擇，加強社會治理的著力點，從而實現從點到線再到面，點線面結合的社會治理的全覆蓋，構建“蜘蛛網式”治理新常態。

[關鍵詞]蜘蛛網式；社會治理；新常態

[中圖分類號] D616 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-0169（2015）01-0032-04

十八屆三中全會報告中明確提出要“加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”。在全面深化改革的時代背景下，創新社會治理體制，既是政府自身改革的需要，又是新時期社會發展的迫切要求。社會治理的水平高低直接影響著社會發展，在實現國家治理現代化的過程中，創新社會治理、形成社會治理的新常態具有重要的政治意義和現實意義。

一、當前社會治理體制的現狀

當前我國處于社會轉型期、社會矛盾凸顯期，同時改革進入了攻堅期和深水區，這都加大了社會治理的難度、廣度和深度。目前我國社會治理更多的是社會管理，雖然在社會治理實踐中有很多新的改革創新和經驗，社會治理有效性較高，人民群眾權益不斷得到保障，社會穩定局面持續得到保持，在有效預防和化解社會矛盾方面取得了一定成績，但是在激發社會組織活力方面還很欠缺，在系統治理、依法治理、源頭治理方面還有很多不足。我國社會治理的主要特征包括：主體仍然是以政府為主導，社會和市場的參與度很低；社會治理方式多以政策、命令、強制為主，手段多為剛性管制；社會治理渠道依然保持從上到下的傳統渠道、單一又缺乏活力。社會治理體制存問題的主要原因可以從社會、市場、政府三個維度進行分析。

第一，社會維度。一是各種社會矛盾復雜多發。主要社會矛盾呈現出數量多、涉及面廣、易轉化升級的特點。二是舊有的社會治理模式與發展不相適應。隨著城鎮化的快速發展，越來越多的社會基層結構轉化為城市社區，城鎮化的公共服務需求日益增多，這方面的社會治理矛盾越來越突出，迫切需要改革成市區的社會治理模式。三是流動人口和老齡人口社會公共服務形勢嚴峻。四是社區治理存在很多不完善的地方。城市社區、城鎮社區、新農村社區快速發展，但社區治理仍然沿用舊有模式，滿足不了社區居民日益增長的公共服務需求。

第二，市場維度。由于舊有社會治理體制機制的弊端，市場參與度很低，甚至缺失。由于沒有合理劃分政府與市場的邊界、職能，政府大包大攬，市場管理越來越成為政府的負擔，全能型政府必須不斷向有限型政府轉變。只有充分發揮社會主義市場經濟的作用，將政府做不好的社會治理讓市場去做，防止政府失靈的陷阱，才是雙贏的積極措施。

第三，政府維度。一是面對日益增多、復雜多變的社會矛盾，政府社會治理的有效性欠缺，缺少源頭治理、系統治理、法治治理。二是社會治理仍然沿用傳統的行政層級方式，呈現出一種“掃帚型”的社會治理渠道（如圖1所示）：在農村是省-市-縣-鄉鎮-村，在城市是省-市-區-街道-社區。社會治理從中央到省，從省到城市，再到各個區縣，再到各個街道鄉鎮、最后落實到街道管理的各個社區、村。這種“掃帚型”的社會治理渠道，傳達新文件新精神耗時很長，進行具體社會治理的難度可想而知，效果也不盡如人意。同時解決社會問題不能跨越行政層級，增加了很多行政成本，由于需要上級層層行政批準，給群眾增加了許多不必要的成本，利益訴求又不暢通，于是上訪不斷增加。三是缺乏有效的利益訴求機制。群眾有了利益訴求卻沒有可受理機構，缺少有效的利益訴求機制。四是社會治理的體制機制不靈活，基層機構不能因地制宜、及時調整和適應新情況新問題新需求。

綜上所述，現階段最直接、最主要、最能掌控解決的是政府維度，河北要結合自身特點，在社會治理體制機制上有所創新，要求政府必須在政府、社會、市場三個維度的社會治理格局繼續發揮主導作用。在完成社會治理各項具體工作的基礎上，創新社會治理體制機制，調動社會各方面的積極性，促進社會治理共治共享局面的形成。

二、以社區作為基本“元”構建“蜘蛛網式”社會治理體制的基本設想

從現行社會治理方式和渠道出發，在原有行政層級治理方式的基礎上進行改革和創新，以漸進的方式推動社會治理體制的創新，從而減少改革的阻力、成本，提高有效性，更好地推動社會治理體制的良性構建，是構建蜘蛛網式社會治理體制的改革創新出發點。因此，將原有的“掃帚型”社會治理渠道（如圖1），進行整合重構。雖然農村和城市的社會治理有很多不同點，但是其根本社會治理方式和渠道是一致的，為了描述的清晰，以城市里的省-市-區-街道-社區為例，作為構建的基本原型，以社區作為基本“元”，構建“蜘蛛網式”社會治理體制的基本設想，如圖2所示。

“蜘蛛網式”社會治理體制（圖2），中心點代表省，從內向外依次的六邊形代表市-區-街道-社區，這四級行政機構依次落在各自六邊形上，因為這四級從上到下數量逐漸增加，涉及到的社會治理具體事務也逐漸增加，所以六邊形依次變大。舉例說明，代表社區的最外圈的六邊形，社區數量在行政體制中數量最多，位于社會治理的第一線，社會治理最直接也最繁重，因此所在的六邊形最大，也在最外圈。圖中箭頭表示社會治理的運行機制，形式更為多樣，包括從上到下、從下到上，從中間向上向下，是雙向的復合渠道。這樣的社會治理運行機制，打破了行政管理體制制約，暢通了社會治理渠道，減少了行政層級的束縛和行政成本的制約。畢竟社會治理具有特殊性，是要直接面向群眾、解決群眾問題、化解群眾矛盾，在現有行政體制、行政層級不變的大背景下，整合社會治理資源，首先要整合政府內部社會治理的資源、暢通渠道，才能更有效的發揮社會治理的作用。

第一，以社區作為基本“元”，成為新社會治理體制的“原點”和“圓點”。一方面，社區是社會治理的第一線，直接面向群眾，也是社會矛盾、社會問題的最初發源地，因此社區是社會治理體制的“原點”，是最先需要、最早入手社會治理的最初單元。另一方面，現代社區是一個綜合體，包含居民小區、企業、單位等，社會治理在社區內部可以放大，如果城市是社會治理的“圓”，那么社區就是社會治理的“圓點”，可以圍繞社區完成社會治理的全過程、拓寬渠道、創新方式、提高效果、形成反響，圍繞社區這個圓點進行社會治理可以說是一種捷徑、達到事半功倍的效果。

第二，構建“蜘蛛網式”社會治理模式（如圖3）。在形成了“蜘蛛網式”社會治理體制的基礎上，蜘蛛網式社會治理模式包含四類內容，一是社會治理的理念。要真正發揮出“治理”的意義，倡導多元、參與、互動的社會治理的理念準則，社會治理過程中，政府的作用的確是很重要的，但是僅僅依靠政府是不夠的，還需要社會組織、企業、居民的參與，形成良性互動、相互配合、發揮各自優勢和特長的多元主體格局。二是社會治理的基本“元”。將社區作為社會治理的基本單元，并真正把社區作為社會治理的陣地前沿，成為新社會治理體制的“原點”和“圓點”。三是社會治理的渠道方式。落實蜘蛛網式的社會治理體制，暢通蜘蛛網式的社會治理溝通渠道和方式。四是政府與社區居民的關系。社會公民最終都可以落實在各個社區里，也就是分屬于不同社區的社區居民，將社會治理劃分在所有社區里，形成以社區為單元的社會治理網格，其中要正確處理政府與社區居民的關系，在社會治理層面要形成平等、合作、互利、互動的良性關系。以上四要素的關系是，社會治理的理念準則塑造社會治理的基本“元”和社會治理的渠道方式，前者是后兩者的基礎和前提；社會治理的基本“元”和社會治理的渠道方式塑造政府與社區居民的關系，前兩者是后者的鋪墊，后者是前兩者的反映；政府與社區居民的關系決定社會秩序的狀態、社會治理的新常態。在四要素同時具備后，通過“蜘蛛網式”加強社會治理的著力點，從而實現從點到線再到面，點線面結合的社會治理的全覆蓋，更好地構建“蜘蛛網式”社會治理模式，促成打破行政層級制約束縛的社會秩序狀態，形成“蜘蛛網式”社會治理新常態。

三、構建“蜘蛛網式”社會治理體制的路徑選擇

（一）發揮政府在社會治理體制中的主導作用

要正確定位政府、社會和市場在社會治理中的角色，特別要正確處理政府與社區居民的關系，其中界定政府社會治理的邊界，發揮好政府的主導作用顯得更為迫切。為此，要按照黨的十八屆三中全會要求，不斷深化行政體制改革，加快轉變政府職能，促進政府治理現代化，為政府在社會治理中起主導作用提供保障。

加快轉變政府職能。行政體制改革的核心是轉變政府職能，主要解決干預過多和監管不到位的問題，盡快做到該管的事務管住管好、該放的權力放好放到位。圍繞簡政放權，深化行政體制改革，切實轉變政府職能。一是簡化各項行政審批，提高居民參與社會治理的權力和能力。當前社會治理領域的審批事項仍然過多，這從制度上削減了多元主體參與社會治理的積極性，社區居民的社會治理權力和能力還有待提高，也缺乏法律和制度的保障，這都需要政府下決心做好社會治理層面的簡政放權。二是向社會、向市場、向基層行政機構放權。通過放權激發社會、市場的創造活力和動力，為社會組織、企業、基層行政機構提供多層次、個性化社會服務的環境，為社會組織、企業、社區居民提供更方便、有效的公共服務，這是從源頭上化解社會矛盾的社會治理。三是加強部分社會治理職能。加強政府在社會治安、食品藥品安全、困難群眾救助、環境保護、城市管理等方面的社會治理職能，完善監督、監管、懲罰制度。四是通過不斷加強社會建設推進社會治理。只有不斷加強衣食住行學等各項社會公共事業建設，建立起廣泛適度普惠型的公共服務體系和社會保障體系，滿足群眾的利益需求，社會矛盾和糾紛才能在源頭解決。

不斷優化政府組織結構。一是要建立負責協調統籌的社會治理委員會。二是有效發揮黨政群的社會治理職責。三是各地應當結合社會治理深化機構改革。基層行政機構，應當通過綜合執法、減少層級、簡化程序、理順機制等方法，不斷提高公共服務和社會治理的水平；對于社區來說，給予社區行政機構設置等方面更多的自主權，讓社區根據實際進行組織結構的設置。四是通過鼓勵創新社會治理方式，從政策、制度、財力上支持社區開展諸如網格化、365幫辦、深圳桃源居模式的社會治理創新。

還要進一步理順幾個重要關系。一是理順各級黨委和同級政府在社會治理中的關系。黨委在社會治理中主要發揮總體部署、制定政策、協調的作用；政府負責社會治理的具體工作。二要要進一步理順政府各社會治理機構之間職責關系。通過建立社會治理委員會負責統籌協調，將政府社會治理常態化機制化等方式，加強協調配合。三是進一步理順各級政府社會治理的職責關系，明確省、市、縣區、鄉鎮街道各級政府社會治理的主要職責。四是進一步理順政府和社會在社會治理中的關系。加快實施政社分開，推進企業、社會組織明確權責、依法自治、發揮作用，政府發揮扶持和引導、依法進行監管等職能，促進社區居民參與。

（二）以社區為基點，創新有效預防和化解社會矛盾的體制機制

一是建立源頭預防機制。在社區建立社會矛盾糾紛排查機制、社情民意調查通報機制、群眾訴求表達回應機制，第一時間了解社會矛盾糾紛動態，及時回應群眾訴求，盡可能將矛盾糾紛發現、化解在社區、消化在萌芽狀態。二是完善動態治理機制。通過在社區建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調節與處理、權益保障等機制，使群眾有了需求、困難、糾紛、矛盾，第一反應是向社區訴求，并讓社區全過程動態幫助解決。三是不斷健全應急管理機制，增強處置突發公共事件和維護公共安全的能力。

（三）激發基層組織、社會組織的活力

首先，提高基層組織的社會治理能力。政府轉變職能、簡政放權，下放轉移的權力還需要基層組織有能力承擔，并能做好做到位。對于基層組織來說，社區居委會、村委會承擔了大量的行政職能，要進行合理剝離，嚴格限制各類政府事務向社區、行政村分攤和轉移，或是進行機構改革，成立不同機構分管行政職能、非行政職能。同時，積極鼓勵居委會、村委會、社會組織開展社會治理創新，并從制度、政策、財力物力上給予支持，鼓勵其主動地承擔與其章程、能力、未來發展相適應的社會治理事務，不斷提高設定公共議題、創造公共空間、籌集調動公共資源、吸引公共參與的能力，與政府社會治理創新一同成長，實現良性互動、共同發展。其次，激發社會組織參與社會治理的活力，一方面減少審批等環節，給社會組織的成立、發展和壯大提供良好平臺和環境；另一方面積極引進社會組織參與到基層尤其是社區的社會治理之中，給予良好的發展機會和空間。

責任編輯：孫 靜