“多中心治理”場域下的職業教育多元化投資研究

[摘要]多中心治理為職業教育多元化投資提供了有效范式，主張打破以政府為“單中心”的供給主體，構建一個政府、企業和個人三維框架下的職業教育多元化投資模式。以政府為主導的“一元”職業教育投資模式存在投資不足、投資效率低下以及監管機制缺乏等問題，嚴重制約了職業教育的發展。推行多中心治理是保障職業教育可持續發展的重要路徑，也是實現職業教育多元化投資的必然趨勢。保障職業教育的多元化投資，需要不斷完善相應的法律政策，構建成本分擔、利益共享和監督管理的機制。

[關鍵詞]多中心治理 "職業教育 "多元化投資 機制

[作者簡介]張愛中（1964- ），女，黑龍江雞西人，北京工業職業技術學院，副研究員，碩士，研究方向為教育管理、教育投資管理;蔡璐（1981- ），女，吉林長春人，北京工業職業技術學院經濟工程系，講師，研究方向為財務管理。（北京 "100042）

[基金項目]本文系2013年北京高等學校教育教學改革項目“文化創意產業背景下高職‘創意人才’的培養與研究”的階段性研究成果。（項目編號：2013-ms202）

[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2015）19-0005-05

一、引述

教育投資是提升一國人力資本的關鍵，是推動國民經濟和社會發展的重要動力源。職業教育作為技術應用型人才培養的主要平臺，其發展同樣也離不開大量的資金支持。然而，作為世界制造業的中心，我國制造業目前面臨著產業鏈低端、創新能力不足、高端人才缺乏等一系列問題，在很多方面與發達國家存在不小的差距。當前，在我國所有工人群體中，技術工人所占比重不足1/3，大多數技術工人的技能水平還處于初級階段，高級技術工人所占的比重僅為4%，而國外發達國家高級技工的比重達到30%。從勞動生產效率分析，我國制造業的勞動生產效率和增加值僅為日本的4.37%、美國的4.38%、德國的5.56%;從中間投入貢獻值分析，發達國家平均從1個單位價值的中間投入大約可以獲得1個單位或更多的新創造價值，而我國僅僅能得到0.56個單位的新創造價值。發達國家或地區產業結構的優化升級和技術創新與職業教育的發展程度緊密相關，并且工業經濟雄厚的國家都有高端職業教育作為支撐。我國要想實現向高端制造業的轉型升級，必須以高素質、應用型人才為依托，必須要以強大的職業教育為引領。

從目前我國職業教育的發展現狀來看，辦學與發展資金不足已經成為發展的主要制約因素，要提升職業教育的人才培養質量和辦學水平，必須加大對職業教育的投入，以充裕的辦學資金為職業教育發展助力。然而，在以政府為主導的“一元”職業教育投資模式下，外部社會主體并未能真正有效地參與進來，這也是導致職業教育投資不足的重要原因。因此，如何吸引社會各方主體參與到職業教育投資中來以彌補職業院校辦學資金不足，成為當前必須思考的現實問題。“多中心治理”在公共事務管理中的先進經驗表明，引入市場主體參與到公共治理中，可以極大地解放社會生產力，提高社會管理水平。“多中心治理”為職業教育的多元化投資提供了有效的范式，也為職業教育辦學提供了理論支撐，在職業教育領域實現多元化投資，必將成為職業教育可持續發展的關鍵。

二、“多中心治理”的內涵與邏輯假設

多中心最初起源于經濟學領域，是以高度行政指揮色彩的計劃經濟管理與自由主義引導的市場主體經濟共同演繹出中心主體，之后逐漸在社會政治管理、公共事務管理、文化事業管理等領域倡導多中心。自20世紀90年代開始，在公共管理領域內治理理論逐漸興起，特別是1995年，由聯合國全球治理委員會頒布的《我們的全球伙伴關系》中對“治理”一詞進行了最早的闡釋和界定，認為“治理”是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的聚合。隨著治理理論向前推進，以美國著名政治經濟學家埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Claire Awan）為首的學者提出了“多中心治理”的理念，與以往強調政府為“單中心”治理主體的理念不同，“多中心治理”強調市場主體的參與，極力反對單一治理主體的集權和壟斷，倡導構建一個由政府、市場和社會廣泛參與的多元化管理主體和權力中心，這種充滿競爭性的治理模式更具有效率和活力。“多中心治理”的核心特質就是“分權”與“自治”。多中心既強調市場作為主導的競爭性，同時也強調各個市場主體參與的合作性，是集合了多個主體的競爭與合作的新公共管理范式。

具體而言，“多中心治理”是指在競爭的環境中由多個權力中心或組織共同參與公共事務管理，提供公共產品和公共服務。“多中心治理”存在多個相互獨立的決策中心，但這種獨立只是一種顯性化的獨立，獨立中還存在著合作，如在校企合作辦學、公共產品供給過程中的公私合作。在不同的領域中都存在“多中心治理”，如公共決策領域、司法決策領域、公共產品供給領域等。對于公共領域范圍內的問題，在“多中心治理”的前提下，政府并不是完全依賴于簡單的行政命令或行政規劃，而是要求政府和其他參與主體通過合作、溝通、協商、談判等治理手段共同解決，可以說“多中心治理”為政府的公共事務管理樹立了一個全新的管理理念。

任何管理理論的構建都是以基本的人性假設為基礎，“多中心治理”作為管理學界的重要理論，同樣是以單個個人主體作為基本的元分析單位。該理論假設每個人是理性人，具有獨立的邏輯分析、推理和決策能力，能夠準確地計算出每個決策的成本和收益，并且個人的行動策略是基于當前其所面臨的外部條件而做出的成本—收益分析。眾所周知，在傳統的經濟學意義上，人并不是完全的理性人，而是時刻都受到外界環境的影響，所做決策或多或少地帶有他人、組織或環境影響的色彩，即我們屬于受外界影響易犯錯誤而且還能夠進行反思改正錯誤的人，同時也屬于受社會群體的非正式規范約束的社會人。基于這種人性假設，各個政治學和公共行政學專家學者對社會管理的多中心治理機制進行了探討。為了提高公共管理決策的科學性和準確度，作為有限理性的政府需要積極吸納社會不同群體參與到公共決策中來，這樣就形成了多元治理主體，包括政府、企業、行業組織、商業協會、個人等。

職業教育作為外部性收益和個人收益兼具的產品，在推動整個社會發展中具有十分重要的作用。為了保障職業教育的可持續發展，必須加大資金投入，可以深入借鑒“多中心治理”理論在公共領域內的應用經驗，打破政府單一供給的局面，形成集政府、企業、行業協會、非政府組織以及個人等群體共同參與的多元治理中心，實現職業教育的多元化投資。在遵守相互合作、平等競爭、民主協商、共同參與等原則的基礎之上，建立多元化的治理網絡，共同參與職業教育的投入。

三、以政府為主導的“一元”職業教育投資模式的缺陷

1.投資不足。長期以來，受計劃經濟體制的影響，國家作為單一的主體承擔我國大部分教育經費的投資。然而，囿于有限的財政資金，加上政府更傾向于對義務教育和普通高等教育的投入，導致在職業教育方面的投入長期處于不足的狀態。《2012年教育經費統計年鑒》的數據表明，2011年全國教育經費支出總額為23085.78億元，其中高等教育經費支出6653.33億元，占總支出的28.82%，普通中學支出6525.18億元，占總支出的28.26%，小學支出5946.03億元，占總支出的25.76%，而中等職業教育經費支出總額僅為1577.71億元，僅占總支出的6.83%，遠遠低于其他教育類型。從2013年全國生均公共財政預算教育事業費支出來看，最高的依然為高等學校，生均高達15591.72元，其次為普通初中，生均達到了9258.37元，然后才是中等職業院校，生均為8784.64元，僅僅比普通高中高出336.5元。眾所周知，職業教育是以職業應用為辦學導向的教育類別，在職業實訓方面的投入巨大，這也是其他教育類型所無法比擬的。然而，無論是教育經費總支出還是生均教育經費支出，職業教育都處于弱勢地位。

政府在職業教育投入上還存在不均衡的問題。一方面，受制于管理體制的影響，不同管理主體面臨著不同的發展境遇。當前，我國職業教育的管理主體分別為中央、省（直轄市或自治區）、市三級主體，不同的辦學主體資金來源也有所區別。相比較而言，中央所屬的職業院校要好于省屬，而省屬職業院校要好于市屬，基層職業院校辦學經費來源不足是制約其發展的主要瓶頸。另一方面，不同區域間的職業教育發展不平衡。由于我國東、中、西部地區的經濟發展差距，導致各個區域間的職業教育投入和發展水平不均衡，東部發達地區職業院校的辦學水平和投入要普遍高于中西部地區。

2.投資效率低下。在我國現行的以政府為“一元”教育供給主體的管理體制下，行政主導型的教育資源配置方式與市場之間的切割性較大，外部缺乏有效競爭，導致職業教育經費使用效率低下，加上低水平重復建設造成職業教育資源的大量閑置和浪費。

一方面，職業教育經費投入體制的固化導致資金使用效率不高。資金投入、使用的靈活性是衡量財政支出效率的重要指標，這不僅是政府應對財政收入波動的重要舉措，也是提高資金使用效益、增強支出效率的必然要求，更是政府應對外部各種不可控因素的有力武器。然而，從目前我國職業教育經費的管理狀況來看，不管是職業教育經費的宏觀管理模式，還是教育經費的微觀投入趨向，都與教育經費所要求的靈活性相距甚遠，背離了職業教育的發展需求。根據我國現行的教育管理要求，職業教育經費投向主要包括一般教職員工的工資福利支出、商品和服務支出以及對家庭和個人的補貼，這些一般分屬于“基本支出”范疇，政策的要求強度是剛性支出，而在教育經費中的項目支出也屬于剛性支出項目，在預算和投資中難以改動。長此以往，固化的支出管理難以實現資源的優化配置，導致一些投資項目過剩而一些投資項目又嚴重不足，在一定程度上制約了教育經費使用的靈活性和效率。

另一方面，教育“事權”與“財權”之間的“裂變”導致職業教育經費的效用難以得到有效釋放。目前，全國教育管理和教育財政撥付分屬于不同的主體，教育部作為主體負責全國各年度教育發展目標和規劃的制定，而財政部根據國家和各省市的發展規劃需求編制相應的公共財政教育經費預算案。如此一來，各級教育主管單位、教育執行主體（學校）和各級財政撥付預算單位在教育資金的投入決策上仍處于“分崩離析”的狀態，并且在各個主體之間缺乏有效的溝通、聯動平臺，教育“財權”和“事權”相分離，自然在教育經費的決策上也難以實現有效的集中和統一，教育管理決策的“碎片化”使得教育經費投入效率大打折扣。

3.缺乏有效監管。政府作為“一元”的職業教育投資主體，會出現對職業教育的絕對干預。著名的教育哲學家魯道夫·史代納曾說過這樣一段話：“我們絕對不會假設世界上還存著一種脫離于政治之外不受其干預的教育，當然也不會認為這樣的教育體制就是我們所期待的理想化的教育，不管在什么樣的國家，無論民主與否，教育總是帶有深深的政治烙印。”從現實來看，政府對職業教育的投資往往是偏重于宏觀目的，影響政府教育投入的因素是多種多樣的，而政府對職業院校及相關機構的投資效率從宏觀上往往難以有效量化。同時，教育效果在短時期內難以得到顯現，教育具有一定的滯后性，而這種滯后性加大了政府對職業教育投資效率的評判難度，這樣一來自然消減了政府對職業教育實施主體的監督動力。

教育本質上是一種委托代理關系，并且這種代理關系是多層次和多維度的，加大了社會大眾對教育各級管理部門和實施主體的監督難度。委托代理的關系大致可以分為三級：第一級是委托者（公民）與代理者（政府）達成的委托代理，這種代理關系是隱形的，政府作為民眾的利益表達者和維護者，承擔著社會大眾賦予其的社會責任，但由于委托者的主體身份并不是顯明、清晰、直接、具體的，社會大眾盡管從名義上是委托人，但實際上很難對代理者形成有效監督，導致這種委托只是形式上的委托，委托效果難以清晰地鑒別。第二級是委托者（政府）與代理人（學校管理者）之間所達成的代理關系，這種代理關系有效與否完全取決于政府作為委托者對自身所進行的監督，因為作為代理人的學校管理者往往是通過政府的行政任命所實現的，而這種任命關系很難加入市場因素，也就是說行政性較強、市場性較弱，競爭缺失導致代理者（學校管理者）缺乏相應的責任感、使命感和風險意識，加上對學校管理者的監管機制不嚴，學校管理者只要保證學生不出事就萬事大吉，教育效果可想而知。第三級是委托主體（學校管理者）與代理人（教師）之間所達成的代理關系。作為委托主體的學校管理者（教育機構法人）只是名義上的所有權，缺乏自身的真實權益，在一定程度上導致對代理人（教師）的監督積極性不高，而教師作為代理者，在學校淘汰機制較為欠缺的情況下，實質上是“鐵飯碗”崗位，由此導致代理人的崗位競爭不足，甚至會出現崗位壟斷、接班等弊端的出現。

對于各個層級代理效率難以進行準確量化，再加上各級委托代理關系中存在的委托代理信息不對稱問題，使得各個主體難以開展有效監督。除此之外，各級委托主體對教育資源不具有充分的分配權，難以充分獲得其中的收益，也無須承擔監管缺失所造成的損失，導致各級委托人不具備監督動力。委托人與代理人雙向監督機制缺失，最終導致辦學效率低下等問題的產生。

四、“多中心治理”為職業教育多元化投資提供了有效的范式

“多中心治理”的優點在于能夠將無數獨立而又具有局限的規則的擬定和執行向多元管理主體進行劃分，并提供了多元參與治理的平臺，以解決由于集權管理而帶來的搭便車、權力尋租、投機主義、政府失靈等問題。當前，以政府為“一元”治理主體對職業教育發展產生了諸多負面作用，如職業教育投資不足、職業教育資源難以充分發揮效用、學校行政化傾向嚴重等。在職業教育領域內推行多中心治理，吸納各個權益主體參與到職業教育治理中，形成多中心的治理網絡，將為職業教育提供大量的社會資源和辦學資金，使職業教育發展更具效率和效益。同時，“多中心治理”能夠在職業教育發展過程中形成良好的合作伙伴型文化，有利于解決職業教育不同投資主體之間的文化沖突，在各個參與主體間形成良好的伙伴關系，使個人理性與集體理性趨向一致。

根據公共產品理論，職業教育具有有限的非排他性和有限的非競爭性，職業教育是一種介于純私人產品和純公共產品之間的準公共產品或混合公共產品。首先，職業教育能夠為社會的技術革新和發展起到推動作用，具有十分重要的公共性價值，外部性較為明顯，這也是職業教育自身所具有的公共產品特征。其次，從勞動者個人來看，通過參與職業教育培訓，獲得職業生存與發展技能，勞動者憑借自身所學到的職業技能能夠在勞動力市場上獲得工作，并且根據個人能力獲得相應的個人收益，從這一點來看，職業教育的私人收益性也較為明顯，并且這種收益是具有排他性的。最后，職業教育所培養的人才大多輸送到企業中，就業者能夠將所學到的技能運用到企業產品生產和技術研發中，提高企業的生產效率，為企業帶來巨大的利益，從這一層面來看，職業教育的私人特征也較為明顯。由此可見，職業教育不僅具有公共性，還具有私人性，國家、企業和個人都是職業教育的受益者。因此，在職業教育投入主體的選擇上不應局限于國家和政府，而應積極吸納受益群體的廣泛參與，實現投資主體多元化。根據“多中心治理”的要求，可以形成由政府、企業以及個人等組成的多元投資主體和治理主體，以此拓寬職業教育投資渠道，調動社會力量，由過去計劃經濟體制下的政府“一元”投入向國家、社會、企業和勞動者個人的多元化投入轉變。

五、基于“多中心治理”的職業教育投資機制構建

1.政策、法規保障機制：職業教育多元化投資的前提條件。準確把握社會各方主體與職業教育辦學發展之間的內在關系，制定并不斷完善職業教育投資相關的政策法規制度，是保證職業教育多元化投資的前提。

首先，在制度設計層面，要以加強校企之間的聯系與合作為根本，切實保障校企雙方的利益，促進企業參與職業教育辦學，通過校企合作機制、法規政策的構建，為職業教育經費投入提供良好的制度環境，進而促進對職業教育的投資。

其次，在政策制定層面，政府應當給予民辦職業院校與公辦職業院校同等的待遇，如民辦職業院校的學生應有權享受各類國家獎助學金、助學貸款等獎勵和支持，民辦院校中符合條件的教師應當享有與公立學校教師同等的發展通道以及各類福利待遇。要積極鼓勵有實力的行業企業舉辦職業教育，加強對校企合作的指導，在政策中將企業在職業教育發展中的定位清晰、具體地表達出來。除此之外，教育管理相關部門和機構應加快制定相關配套政策，確保行業協會和企業在職業教育辦學中的法律地位，使行業企業在資金投入上能合理、合法、有效地介入職業教育，充分發揮其作用。

最后，在法律建設層面，應加快對《中華人民共和國職業教育法》的修訂和完善，目前僅對職業教育改革和發展做出了較為宏觀的描述，大部分屬于原則上的規定，而在職業教育發展的具體操作方面還較為欠缺，尤其需要增加職業院校與企業聯合辦學、訂單式培養等方面的法律內容。要以法律條例的形式明確各個主體在職業教育中的權利和責任，對企業的職業培訓投入做出明確的規定，切實保障職業教育投入的穩定性和有效性。同時，相關管理機構還要加大執法力度，對于那些違背職業教育法律的企業予以嚴厲處罰，切實營造良好的法律環境，為職業教育發展搭建完善的法律平臺。

2.成本分擔機制：職業教育多元化投資的內在保障。在政府、企業、個人、學校等主體之間建立職業教育成本分擔機制，保障各個收益主體的權利和義務的對等化，實現職業教育投入的多元化。

首先，政府應逐步加大對職業教育的投資力度，彌補對職業教育發展的歷史“欠賬”。長期以來，與其他教育類別相比，政府對職業教育的重視程度較弱，對職業教育的投入相對不足，在一定程度上導致職業教育的發展后勁不足、辦學質量較低等問題的產生。為了改變這一現狀，各級政府要樹立正確的職業教育發展觀，提高各級領導對職業教育的重視程度，在政策執行和資金投入上著力于統籌各級各類教育的發展，切實把職業教育發展納入績效考核中，把職業教育發展作為地方人才培養和經濟發展的重要抓手。

其次，積極吸納企業參與到職業教育投入中來，使企業成為職業教育資金來源的重要渠道。一方面，制定相關優惠政策來鼓勵和吸引有實力的企業向職業教育進行投資，如對于那些投資興辦職業院校或向職業教育進行間接投資的企業給予稅收優惠、財政補貼等。同時，對于符合條件的一般性企業要切實按照職工工資總額的1.5%足額提取教育培訓經費，而對于那些培訓任務重、經濟效益較好、從業人員技術素質要求高的企業可按照2.5%進行足額提取，收取的款項要做到專款專用，全部用到企業員工的職業培訓當中。

再次，積極促進民眾個人對職業教育的投資。職業教育作為準公共產品，個人收益性較為明顯。因此，在勞動力市場中應盡快落實嚴格的就業準入制度，企事業單位在員工招聘和使用時要做到先培訓后就業、先培訓后上崗。同時，還要不斷提高技能型人才的收入水平和社會地位，讓每一個職業教育參與者都能夠獲得與其職業技能相對應的收益，這樣才能增加個人投資職業教育的動力，最終形成廣大民眾愿意投資職業教育的良好局面。

最后，提供職業院校的自我創收和融資能力，作為職業教育發展的必要補充。要提升職業院校的辦學自主權，鼓勵有實力的職業院校開辦相關產業，做到產教合作、產學研一體化，將學校的科研和應用技術運用到產品的研發和生產當中，將極大地激發職業院校的自我造血能力。同時，職業院校還要加強與銀行信貸機構的合作，提高自我融資能力，尤其是針對民辦職業院校辦學資金的籌措，政府應積極鼓勵銀行向職業學校發放貸款， 并出臺一些必要的補息或免息政策，以促進民辦職業院校的發展。

3.利益共享機制：激發社會各方主體的參與積極性。所有的沖突都與利益相關，在職業教育校企合作過程中，人才培養工作既是校企利益的結合點，也是校企雙方矛盾的沖突點。為了更好地激發企業參與的積極性，必須在“育人”和“逐利”之間找到均衡點，在校企雙方之間構建利益共享機制，兼顧二者合理的利益訴求。一方面，從觀念上校企雙方要擺正合作態度，樹立正確的利益觀，使企業能夠以“主人翁”的身份真正投入到職業教育中。同時，在面對不同的利益訴求時，要有合理的利益表達和溝通渠道，將各方的利益訴求能夠通過規范化和制度化平臺表達出來。另一方面，建立校企雙方的利益保障機制，將校企之間的合作以法律的形式予以規范，明確雙方的法律責任和義務，以避免雙方的合法利益受到侵害。

教育的投資主體和產權主體發生分化，是造成教育主體利益多元化的重要因素。為了保障職業教育多元化投資的順利開展，必須明確職業教育投資主體的產權，積極吸納民間資本進駐職業教育領域，即鼓勵有能力的社會行業組織、企業或個人投資興辦民辦職業教育，促進職業教育的多樣性，將民辦職業院校作為職業教育新的發展點。由于民辦職業教育的市場化特征較為突出，在職業教育觀念、辦學體制以及管理模式等方面實現新的創新，能夠滿足社會大眾對職業教育的多層次需求。然而，從我國民辦職業教育的發展軌跡和現狀來看，缺乏明確的教育產權主體已經成為制約其發展的重要因素。為了進一步促進職業教育發展的多元化和豐富性，需要對職業教育的產權進行清晰明確的界定，明確職業教育的決策和執行主體，積極吸引民營資本的投入，豐富職業教育資源。

4.監督管理機制：提升職業教育辦學資金的運行效率。要保障職業教育的資金投入和使用效率，離不開必要的監督機制。當前，我國職業教育投資的監督管理機制還不夠完善，職業教育資源難以達到有效配置。為了進一步提升職業教育經費的利用效率，提升職業教育經費的使用質量，必須建立一套系統科學的投資監督管理機制。目前，教育部已經設立了教育經費監管中心，但在地方尚未有專門的教育經費監管機構，導致教育經費使用透明度較低。盡管對教育經費投入的監督包含內部監管、審計監管、紀檢監管等方式，但各個部門間存在權責不清、利益糾葛以及相互推諉等問題，監督的形式化現象較為嚴重。因此，建議成立專門的監督管理委員會或獨立的審計部門，以定期和不定期相結合的方式對職業教育投資的使用情況進行核算和監督。同時，可以聘請有聲望的教育專家、企業家以及行業組織成員等擔任社會監督者，并且保證這些監督群體與政府以及受監督的學校沒有密切的關系，以保障監督實施過程的公平性和有效性。此外，還要完善監管立法體系，改變職業教育經費使用監管法律法規中的原則化、流程化等軟性規定，增強監管立法的責任化、強制化和精細化，為職業院校經費使用監管提供切實的法律依據。

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