養老服務規劃要接地氣

2015年，是“十二五”規劃實施的最后一年，也是緊鑼密鼓地討論和制定“十三五”規劃的一年。不管是獨立成章還是與其他民生保障的內容合并，“老年服務”或“老年產業”恐怕仍是“十三五”規劃中必不可少的內容。

近年來，民辦養老機構的隊伍一直在發展壯大，并逐漸為社會公眾所接受。但養老服務產業在發展過程中也受到來自政府和資本等的“負能量”的干擾。因此，“十三五”時期，為促進養老產業的健康發展，需注意以下幾個方面的問題。

其一，養老機構應有自我生存、自我發展的生命力，毋須把發展的希望完全寄托于政府補貼。根據多年的研究，只要經營得當，一個有50張床位的養老機構，就能做到自負盈虧;200?400張床位的規模，能獲得5%—8%的利潤;一些出類拔萃的，利潤率能達到12%。在經濟新常態下，只要能在幾十年中穩定地保持這樣的利潤水平，就會吸引大量投資者進入這一行業。

因此，政府不應再投入大量資金興辦事業性質的養老機構了。因為這樣的養老機構有政府財政補貼，收費低、設施好，入住的老人無形中獲得了一種特權，所以大多人滿為患。有些地方，這樣的養老機構只面向有權有勢的特殊人群，竟成了滋生腐敗的溫床。

老年服務要走向市場化，政府就要逐漸減少并最終停止對政府興辦養老機構的財政補貼，轉而支持民辦養老機構的發展，促使政府辦的養老機構也真正參與到市場競爭中，以優質的服務吸引有需要的老人入住，同時贏取合理的利潤。

其二，養老機構的規模不應過大，否則經營的難度將與床位數成正比。現在有些地方，動輒有成千上萬床位的機構出現，這一方面是源于政績沖動，養老服務的政績考核一直被“床位數”這個指標所左右;另一方面是因為資本（譬如國有企業、金融企業和房地產商）的介入后一味“做大”，表面上是為貪大求洋，實則是為搶占地皮。這些都違背了養老服務的客觀規律。

實際上，發達國家也經歷過興辦大型養老機構的過程，但效率和效果皆不佳。如今，國際上產業發展的取向出現了多樣化、個性化的特點，尤其像老年服務這樣人對人的服務產業，適度小型化趨勢非常明顯。當前，老年服務產業以100?200人規模的養老機構最為流行。

其三，要將老年服務從潛在需求，變成有支付能力支持的有效需求。當下，中國老人和發達國家老人最大的不同就在于支付能力。發達國家如今的老人是經歷了戰后資本主義發展黃金時期的那一代人，財富積累相對比較充裕。而中國的老人基本上是中低收入群體。

2015年，我國城鎮企業退休人員的基本養老金經過“十一連調”后，平均水平在2200元左右。一般來講，中國收入分配常常是65%?70%的人在平均線以下，也即在近8000萬的企業退休人員中，有5200萬?5600萬人的養老金不足2200元。更有數以億計“城鄉居民”的基本養老金，剛從每月55元調整到70元。

也正因如此，我國養老服務潛在需求無法轉化為有效需求，這導致養老“怪圈”的出現：一方面，我們聲稱對老年人提供服務照護需要700萬張床位，但目前只有494萬張，差距較大;另一方面，2013年，全國各類養老服務機構僅收養老年人307萬人，床位利用率是62%，空置率達到38%，民辦養老機構的床位空置率更是高達40%?50%。

在老年服務領域，“十二五”規劃留下的最重要遺產就是“居家養老為基礎，社區養老為依托，機構養老為支撐”的養老服務體系框架。但是，當下流行的“90—6—4”或“90—7—3”（老人居家養老的占90%，社區養老的占6%或7%，機構養老的占4%或3%）的說法存在缺陷。

目前中國的2億老齡人口中，有4000萬是失能老人，其中有1000萬是完全失能老人。如果從需要出發制定規劃，應該是“80—15—5”，即80%健康或輕微失能的老人，可以居家養老，15%部分失能的老人可以社區養老，而5%的完全失能的老人最好是機構養老。

為促進養老服務的健康發展，制定“十三五”規劃一定要接地氣。首當其沖的是要解決5%的完全失能老人的問題。其實對這部分老人進行長期護理所需的資金是有限（有研究表明平均為44個月）且穩定的。具體的成本，按照現在中等水平的養老服務機構成本核算（不含醫藥費），一線城市大概需要5000元左右，二、三線城市大概要3000元上下。

因此，對有一定支付能力的人，完全可以考慮以社會保險或者市場化的保險的方式來籌措這些資金。對沒有支付能力或支付能力不足的人，政府應該承擔起相應的責任，可以給參加保險的中等收入群體適當的補貼和稅收優惠。對低收入群體可采取直接補貼老人或幫助老人購買服務的方式來滿足其需求。

對15%的部分失能老人，可在街道鄉鎮、城鄉社區建立老年日間照護中心，為老人提供日托服務。這些照護中心可以和街道鄉鎮、城鄉社區的老年活動中心、老年健康服務中心辦在一起，也可延伸到家庭，為居家老人提供必要的服務。此外，這些照料中心的規模一般應有20?50個床位，具體視有需要的老人的數量而定。

對80%健康和輕微失能的老人，主要應該在社會服務和社區服務支持下，采取居家養老的方式。可以考慮以居家養老津貼的方式，將照護家中的老人也看成一種社會勞動，給予一定的補貼，促使一部分中年以上的勞動力人口，包括“年輕老人”，擔負起照護家中的“老老人”的重任。

這也許是一種投入最少，效益最大的政策選擇。實際上，這也是當前國際上正在興起的一種趨勢，源于北歐國家，后擴散到歐洲，目前在東亞地區，如日本、韓國、新加坡、臺灣和香港，都已實行或正在考慮實行類似的政策。

另外，“十二五”規劃強調了老年服務的“社會化”，“十三五”規劃則更應重視老年服務的“專業化”問題。當老人生活不能自理時，幫助其吃飯、洗澡等日常瑣事，就都成了一門專業技術。并不是有場地設備，再加上幾個工作人員，就能提供合格的老年服務。尤其在社區層面，光靠街道、居委會是難以提供專業服務的。再說，從1980年代中期就開始倡導社區服務，但迄今為止，除了做成了一些“窗口”，哪個城市有居民真正能普遍享用的社區服務？

因此，應該讓專業的老年服務機構向基層延伸，向社區輻射。社區日間照料中心可以由專業機構連鎖經營，然后以此為依托，再延伸到居民家庭，為居家老人服務。如果采用居家養老津貼的方式，還應該在基層社區建立相應的社會工作機構，對被照護老人的狀況進行評估，并對實施照護的家人定期進行必要的專業技術培訓。