外商投資管理體制改革漸近

商務(wù)部1月19日發(fā)布的《外國投資法（草案征求意見稿）》（下稱《意見稿》），因?yàn)橛嘘P(guān)VIE的規(guī)定對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)上市之路的影響重大而備受關(guān)注。

但相比VIE退出歷史舞臺而言，《意見稿》對于外商投資管理體制改革的意義，其實(shí)更加重大。

其中，國家安全審查制度、信息報(bào)告制度和監(jiān)督檢查制度尤為關(guān)鍵，將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

盡管外國投資法的最終出臺還將經(jīng)歷一個較長的過程，其具體制度的內(nèi)容也具有一定的不確定性，但是《意見稿》至少為我們展現(xiàn)了外商投資主管部門在外商投資管理體制改革上的整體思路和法治化框架，對于“統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)，保持外資政策穩(wěn)定、透明、可預(yù)期”和“構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制”具有指標(biāo)意義。

除了VIE，其他的制度也很重要

如果拋開VIE，《意見稿》其實(shí)也可以看作一份中國外商投資管理體制的改革大綱。

在《意見稿》中，規(guī)定了國家安全審查、信息報(bào)告、投資促進(jìn)、投資保護(hù)、投訴協(xié)調(diào)處理、監(jiān)督檢查等制度，明確違反上述制度的法律責(zé)任，并在附則中對過渡期安排、國籍變化等問題進(jìn)行了回應(yīng)。

國家安全審查制度充分借鑒了有關(guān)國家的做法，克服了現(xiàn)行制度效力層級低、不完善等缺陷，進(jìn)一步完善了審查因素、審查程序，明確了為消除國家安全隱患可采取的措施等內(nèi)容，并規(guī)定審查決定不得提起行政復(fù)議和行政訴訟。

信息報(bào)告制度規(guī)定，外國投資者或外國投資企業(yè)對其投資經(jīng)營行為，無論是否屬于特別管理措施目錄列明的領(lǐng)域，都要向駐在國投資主管部門履行信息報(bào)告義務(wù)。

報(bào)告分為事項(xiàng)報(bào)告、事項(xiàng)變更報(bào)告和定期報(bào)告三類;報(bào)告信息必須真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，不得有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或重大遺漏。信息報(bào)告制度是政府職能由事前審批向事中、事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)變相適應(yīng)的，報(bào)告的內(nèi)容將作為事中、事后執(zhí)法的依據(jù)。

《意見稿》在削減外商投資主管部門“負(fù)面清單”外的外資準(zhǔn)入事前審批權(quán)的同時，增加了其監(jiān)督檢查的職權(quán)，從監(jiān)督檢查啟動、檢查方式、檢查內(nèi)容、檢查結(jié)果等方面對監(jiān)督檢查制度進(jìn)行了全面規(guī)定。

這意味著，外商投資主管部門將迎來職能的重大改變，需要從一次性審批轉(zhuǎn)向常態(tài)化監(jiān)管，從“坐著”的審批部門變成“動著”的執(zhí)法部門，在機(jī)構(gòu)、人員、機(jī)制、資源上的相應(yīng)改變顯然任重道遠(yuǎn)。

對于這種變化，市場主體的適應(yīng)同樣并不輕松。

生效時間是個問題

《意見稿》在社會上掀起軒然大波，但其實(shí)目前還處在主管部委起草及征集意見階段，距離定案乃至正式出臺恐怕還有待時日。

一部法律的制定要經(jīng)過起草、審議、通過的過程。而外國投資法這樣與政府職能密切相關(guān)的部門法，通常由國務(wù)院作為提案人向全國人大或其常委會提出，僅起草就至少要經(jīng)過三個階段。

第一個階段是主管部委起草，過程中可以征求各有關(guān)方面意見，本次公開征求意見就是處于這個階段;第二階段是主管部委形成草案報(bào)國務(wù)院法制辦審查，法制辦會就稿件征求各有關(guān)部委意見，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行修改;第三個階段是法制辦將草案提交國務(wù)院審議，國務(wù)院通過后才能向全國人大或其常委會提出。

草案提交后，可能先經(jīng)全國人大有關(guān)專門委員會審議，全國人大常委會法工委也有可能就草案向有關(guān)方面乃至社會公眾征求意見，然后再交全國人大或其常委會審議，然后根據(jù)意見進(jìn)行修改后再次審議，重要法案一般需審議三次（俗稱“三讀”）乃至更多次數(shù)，最終才能表決通過。

而從法律通過、頒布到實(shí)施，通常還會有一段緩沖時間。

由此可見，外國投資法制定的第一步都還沒走完，剛剛抬起了一條腿，前路依然漫漫。

此外，《意見稿》與前不久小范圍征求意見的版本差異很大，說明對若干重大問題依然有分歧，稿件尚未成熟。

此前的征求意見稿，有12章、180條，本次的版本則變成了11章、170條。

更重要的是，除了篇章結(jié)構(gòu)有很大變化，在一些關(guān)鍵概念、重要制度的處理上也不一樣，而且在總體上體現(xiàn)出放松的趨勢。在外國投資者的范圍、調(diào)整對象是各類實(shí)體還是僅包括企業(yè)、是否設(shè)置“禁止規(guī)避”條款等問題上，都發(fā)生了較大變化。

兩份間隔不超過兩個月的意見稿，差別比較大，可見其對很多關(guān)鍵問題的處理并沒有形成統(tǒng)一、穩(wěn)定的意見，還處在激烈的博弈中。這意味著，等草案出臺時，也許也還會有更多重要改動，甚至面目全非。

當(dāng)然，各方反應(yīng)強(qiáng)烈是題中應(yīng)有之義。存量VIE處理等現(xiàn)實(shí)問題事關(guān)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)發(fā)展全局，配套改革牽一發(fā)而動全身，有關(guān)方面會非常慎重。過去10多年的VIE上市之路，撐起了中國互聯(lián)網(wǎng)上市企業(yè)的大半邊天，其間政府部門“不肯定也不否定”多少起了作用，如今如果處理不當(dāng)，不僅會影響互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)發(fā)展，也可能傷及市場信用、政府信用和開放形象。

同時，外商投資管理體制改革還涉及行業(yè)監(jiān)管、外匯監(jiān)管、國內(nèi)資本市場改革等諸多方面，需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)、同步推進(jìn)，否則老路堵死、新路不通，將傷及中國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

因此，在關(guān)鍵問題的決策上，有關(guān)部門一定會充分聽取各方意見，甚至可能是一個“幾上幾下”的過程。不過，改革的第一步已經(jīng)邁出，后面的路雖然艱難，到達(dá)之日已為時不會太遠(yuǎn)。