超越西方治理與走向中國特色的國家治理現代化

摘要：

治理理論興起于西方政府與市場“雙重失靈”的歷史背景，它不僅具有強烈的西方色彩，滲透著新自由主義意識形態，而且也面臨著新的“治理困境”。從馬克思主義國家理論來看，治理與統治具有本質同一性，只是前者表面掩蓋了統治職能而突出了管理職能。十八屆三中全會提出了中國特色的國家治理概念，國家治理植根于中國國情與改革實踐，是國家制度和制度執行能力的集中體現，它不僅是對轉型時期各種社會問題的主動回應，還是對政府、社會、市場關系的深刻反思與重構，是馬克思主義國家理論的最新發展。對比中、西方治理模式，中國特色的國家治理具有優越性，更具改革價值。要超越西方治理，必須牢牢堅守中國特色社會主義方向，開辟中國特色的國家治理現代化之路。

關鍵詞：治理理論；國家治理；馬克思主義國家理論；中國特色

中圖分類號：D03

文獻標識碼：A

文章編號：16738268（2015）02001806

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系與治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，“國家治理”被首次提上新一輪改革的日程，受到包括學術界在內的社會各界的廣泛關注。需要指明的是，“國家治理”絕非傳統語境中治國理政的一般含義。傳統語境中，“治理”多指處理國家事務的一般行為與活動，而現代意義上的“治理”則是政治學與公共行政學領域中的新生概念，蘊含著更為豐富的內涵與理論價值。西方治理理論中的“治理”與中國國家治理中的“治理”，都應當被界定為現代意義上的“治理”，需要同傳統意義上的“治理”區分開來。國家治理涵蓋了政府治理、社會治理、經濟治理等眾多內容，它植根于中國特色社會主義制度的土壤中，既是對西方治理理論的批評吸收，又是馬克思主義國家理論的最新發展。

一、治理理論概述：興起與困境

20世紀70年代西方世界的經濟滯漲危機，使得福利國家制度與國家干預主義遭到嚴厲批判，“凱恩斯神話”開始覆滅。在布坎南的公共選擇理論等新自由主義思潮影響下，歐美等國掀起了針對公共行政領域改革的熱潮。通過引入市場與競爭機制，促使傳統公共行政模式向新公共管理模式轉變，試圖借此根治“政府失靈”的頑疾。然而，市場機制不僅存在自發性、滯后性的自身缺陷，公共產品生產的非競爭性與消費排它性、壟斷與不完全競爭的存在，使得這場改革浪潮并未取得預期效果。“以至到20世紀70年代，國家的作用令人失望， 90年代人們對市場的功能也不再抱幻想。”[1]為了走出市場與政府“雙重失靈”的困境，一種強調政府、市場與社會三方相互協作的新理論開始出現，成為了打開困境之門的鑰匙，這把鑰匙便是當代治理理論。

（一）治理理論的涵義

治理理論為應對全球化背景下的治理危機而興起，并逐步成為主導西方發達國家公共行政改革的主要思潮。從學理意義上講，治理理論是一套用于解釋“現代國家與社會結構變化的規范性分析框架”[1]。羅西瑙認為，治理是一種內涵更為豐富的現象，既包括政府機制，也包含非正式、非政府的機制[2]5。俞可平認為，治理是一種具有公共性質的管理及活動過程，“它包括必要的公共權威、管理規則、治理機制和治理方式。由官方或民間組織為主體，借助公共權威維持秩序，滿足公眾需要，最大限度地增進公共利益”[3]。全球治理委員會在1995年把治理定義為：各種公私機構管理共同事務的諸多方式的總和，它是一種持續的過程，既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括使人們自覺同意的非正式的制度安排[4]。不難看出，學者們對治理理論的解釋充滿著模糊的內涵與難以界定的特質。但概括來看，“治理”特別重視除政府之外的社會力量共同參與公共事務，倡導改革傳統官僚制結構與單一行政命令，嘗試打破國家與社會、政府與市場之間的二元對立狀態，實現國家與公民社會的和解。治理理論主要回答了三個問題：第一，國家、社會、市場相互關系與定位的問題；第二，現代國家對公共事務的管理機制、管理模式問題；第三，如何應對政府與市場的“雙重失靈”問題。

總之，治理是一種新型的政治管理過程，它不同于新公共管理只從行政學的角度強調政府自身變革，而是站在政治學意義上對國家、社會、市場相互關系的重新思考，是對公共權力如何行使、公共資源如何分配、公共治理價值如何選擇的全新闡釋。

（二）治理理論的核心主張

通過對學者們的觀點進行對比分析，可以歸納出治理理論的幾點核心主張。第一，治理主體上，提倡治理主體多元化。強調政府不能壟斷治理主體地位，而應該把社會組織、市場主體等角色納入治理主體范疇。第二，治理結構上，奉行權力多中心主義。強調權力的分散，弱化國家權力的專屬性和排他性，使社會組織、市場主體也能通過授權獲得部分公共權力與權威，用于治理的需要。第三，治理目的上，力求實現公共利益最大化。治理能夠最大限度整合政府、市場與社會的有效力量，調整利益關系、消解利益沖突、實現公共利益最大化。第四，治理手段上，倡導以協商合作取代行政命令。治理強調依靠國家與公民社會、政府與非政府、公共機構與私人機構之間的協調合作取代單一的行政命令，同時在管理系統內部形成能夠進行自我調節的自治網絡。第五，治理重視過程性。有別于傳統公共行政注重效率和新公共管理強調績效的重要性，公共治理特別重視治理的過程，它本質上是一種以協調為基礎的過程，而并非是一種復雜規則與活動的集合。

（三）治理理論的困境

治理理論雖然是解決政府與市場“雙重失靈”難題的新范式，但它既不能代替國家而享有政治強制力，也不能代替市場自發地進行資源配置。也就是說，治理不僅有自身局限和內在缺陷，并且還可能會滋生新的問題，即所謂的“治理困境”。

首先，權威流失與治理失靈。一方面，主體多元化與去中心化會導致政府權威的相對削弱，權威的弱化會威脅政權穩定，失去政府對意識形態、國家安全、公共危機等重大問題的有效控制；另一方面，由于公共服務產品的非競爭性和消費排他性，在相對完善的市場化公共產品生產與分配機制建立前，公共資源還是會更多地受到政府政策和行政指令的直接影響。社會團體、私人企業作為相對獨立的社會力量參與到治理體系中，在滿足公共利益之外必然會要求自身利益的實現，而這種利益的實現只能建立在公平合理的市場機制之上，倘若完善的公共服務產品市場機制無法兌現，那么多元治理主體之間難以找到合理的利益調節手段和利益平衡點，也不可避免地會產生利益沖突。這種沖突可能是不同社會團體或私人企業之間的，也有可能是他們與政府之間的；既有可能是特殊利益與特殊利益之間的，也有可能是特殊利益與公共利益之間的。利益沖突作為所有社會矛盾的根源，是無法僅僅通過治理體系的內在協調機制來消解的。當這種危機發生時，治理體系也會陷入困境而難以運轉，造成“治理失靈”的問題。其次，體系復雜與責權模糊。一方面，治理體系本身是一項龐大的工程，它涉及對治理主體、治理結構、治理對象及治理機制等多方面的規范和創制，它需要調整甚至重構以國家為單位的治理結構體系，并且這樣一種體系在構建完成后，是否能夠靈活地應對社會變化，是否能夠持續健康地運轉，是否能夠取得預期效果，還將面臨更多未知的困難；另一方面，治理主體的泛化模糊了責任主體界限，容易造成責權不清的問題。此外，社會組織雖然能夠被授權行使部分公共權力，但卻難以荷載起相應的公共責任，更無法承擔起政治責任。因此，即便引起治理危機的責任不在于政府，公眾也都會習慣性地把大部分責任歸咎于政府，讓政府為社會組織或企業“買單”。

最后，理論亟待完善，缺乏具體范式。迄今為止，較為完善的治理理論體系仍未形成，具體的實施手段與治理范式也缺乏實踐論證，部分觀點、主張雖然體現在了一些國家的公共改革實踐中，但尚未構建起真正意義層面的治理體系。

二、從馬克思主義國家理論看治理與統治的本質與關系

“統治”是一個古老的概念，馬克思·韋伯認為，“統治應該稱之為在可以標明的一些人當中，命令得到服從”[5]，即統治主體對統治者的支配、控制，以及被統治對象對于統治主體的服從。對于治理的本質，學者們普遍從比較治理與統治的關系來理解，認為治理作為“一種闡釋現代社會政治秩序與結構變化的分析框架和思想體系，與傳統的統治和政府控制思想和觀念相區別，甚至對立起來”[6]。詹姆斯·羅西瑙認為：“與統治不同，治理指的是一種由共同目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。”[2]75羅茨認為，治理意味著“一種新的統治過程，意味著有序統治的條件已經不同于以前，或是以新的方法來統治社會”[7] 。俞可平教授從五個方面比較了統治與治理的區別，認為治理更強調合作性與協商性，權力向度及作用范圍的不同是治理與統治的主要區別。學者們從不同角度對治理和統治作了準確的界定，雖然揭示了統治與治理的部分本質，但未從國家的本質與國家行為的層面去理解統治與治理行為，缺乏深刻性與本質性。

（一）國家職能的二重性與治理的本質

馬克思主義國家理論認為，國家是所有政治問題的核心。統治與治理的核心主體都是國家，因此它們都是特定的國家行為。要揭示統治與治理的本質，就必須回到國家的本質中去把握。恩格斯指出，“國家無非是一個階級鎮壓另一個階級的機器”[8]13，“國家是承認：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這種對立面。而為了使這些對立面……不至在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內”[9]。由此可知，國家是施行階級統治的社會公共權力組織，形式上表現為超然于社會之上的獨立力量，國家的本質就在于階級統治、消滅沖突、控制社會矛盾、維護政治秩序。此外，在實行統治的過程中，國家又必須履行政治管理的特定職能，“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去”[8]523 。也就是說，階級統治不僅包含了政治統治行為，還包含政治管理行為，在國家職能上體現為政治統治職能與政治管理職能，這便是國家職能的二重性，也是階級國家的邏輯起點與價值根基。

不難看出，治理與統治不過是國家的二重職能的不同側重而已。從表面上看，治理只履行了國家的管理職能而并未顯露出政治統治職能，但治理作為一種階級國家的國家行為，必然地也會被打上統治階級的烙印，只是相比統治而言，治理刻意弱化了它的階級屬性，模糊了政治統治與政治管理的邊界，掩蓋了政治統治職能而突出了政治管理職能。簡而言之，統治側重政治職能，治理強調管理職能，但它們都是階級國家的特定行為。因此，從馬克思主義國家理論來理解，治理與統治的本質是統一的。

（二）統治與治理的比較分析

綜合學者們的看法以及馬克思主義國家理論對統治與治理的認識，本文對統治與治理的關系作了如下對比分析：第一，統治與治理在本質上具有一致性，而非對立性。從本質上來說，統治與治理都是一種特定的國家行為，治理也有階級統治的屬性，只是相對于統治來說，它在表面上掩蓋了國家的階級性與統治職能，強調國家的經濟與社會管理職能。第二，統治與治理的價值取向不同。統治表現出強烈的階級性與專政性，以維護統治階級的統治地位為出發點，以政治秩序與社會穩定為基本價值取向。治理則表現出公共利益性，以實現公共利益為基本價值取向。第三，權威主體與權威來源不同。統治的權威中心是政府，權威來源于政府的合法性地位及公民政治認同；治理的權威主體是政府與其他社會組織，其權威不僅源自政治認同，還源于治理的效果、實現公共利益的大小，以及同社會組織、市場主體建立的合作與信任關系上。第四，權力運行向度與適用范圍不同。統治的過程是自上而下的、單向的、封閉的，主要針對公共領域。治理的過程是上下互動的、雙向的、開放的，不僅針對公共領域而且能滲透到私人領域，適用范圍更為寬廣。特別是在基層范圍，可以沒有政府統治，但卻不能沒有公共治理。第五，統治與治理在決策過程、互動方式等功能結構方面還有顯著差異（見表1）。

主體的行為

三、治理理論的中國模式：走向中國特色的國家治理現代化

為應對社會轉型時期的治理危機，從上世紀90年代開始，中國學者就開始關注西方治理理論。學者們試圖將“治理”與中國現代國家的構建、政治體制與行政體制的改革聯系起來，尋求我國公共治理的現代化之路。這種嘗試取得了一些成果，但治理理論畢竟產生于西方語境，植根于資本主義土壤中，它過分強調各種非國家行為體的作用，倡導權力多元化、弱化政府權威，企圖打破獨立的民族國家觀念，消解主權意識，滲透著強烈的新自由主義意識形態，難以適應中國國情。為了尋求新的解決辦法，學者們開始思考構建中國本土的治理理論，一種富有中國特色的治理概念——國家治理便呼之欲出了。

（一）從治理到國家治理的邏輯演進

從縱向看，國家治理的理論邏輯出自馬克思主義國家理論，歷史邏輯出自黨的改革進程，實踐邏輯出自我國改革開放的歷史過程[11]。習近平指出，一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果[12]。改革開放以來，從確立四項基本原則為“立國治國之本”，到十五大制定“依法治國”的基本方略，從強調“治國必先治黨，治黨務必從嚴”，再到十七大“黨領導人民有效治理國家”的提出，“治理”的概念和內涵不斷發展。十八大報告中多處采用“治理”的表述，提出“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”；十八屆三中全會《決定》中，不僅明確提出了創新社會治理體系、改進社會治理方式的命題，還將國家治理體系與治理能力現代化作為深化改革的總目標。“國家治理”的提出，體現了黨對改革的系統認識，將中國特色社會主義事業推向了新境界。

從橫向看，國家治理是治理理論在國家層面的運用，是基于國家、社會、市場相互關系的重新思考，也是對國家內部進行結構性動態調試的過程。《決定》著重提到要正確處理政府與社會的關系、創新社會治理、增強社會活力、加快實施政社分開等舉措，并且鼓勵社會各方面廣泛參與公共事務，凡適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，都應該交由社會組織承擔，以實現政府治理和社會自我調節、居民自治的良性互動[13]。因此，國家治理與當代治理在價值追求、治理觀念、治理方法、治理結構上，又具有某種普適性或共通性，都是回答政府如何治理危機、怎樣尋求新的治理模式的積極探索。

綜合起來看，國家治理的現代化，就是在中國特色社會主義制度下，以推進國家治理體系與治理能力現代化為基本內容，以維護國家穩定、促進公共利益為根本目的，由黨和政府引導社會及市場主體采取協商合作的方式消解各類矛盾與沖突，共同管理國家事務的持續過程。它是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，是馬克思主義國家理論的最新發展。國家治理包含國家治理體系與國家治理能力兩個主要方面。國家治理體系是規范公共權力、維持公共秩序的一系列制度程序，包括經濟、政治、文化、社會等領域的體制機制及法律法規安排。國家治理能力則是國家管理社會各方面事務的能力，包括治黨治國治軍、改革發展穩定、內政國防外交等各個方面的能力[14]。國家治理體系與治理能力作為同一政治過程—— 國家治理中的兩個方面，是相輔相成的關系。

（二）國家治理的優越性

相對西方治理而言，中國特色的國家治理具備理論與實踐上的顯著優勢。第一，在適應性上，國家治理具備鮮明的中國特色。國家治理源于共產黨的長期執政實踐，同時以科學的馬克思主義為指導，堅守了中國特色社會主義旗幟、道路和制度等政治原則，符合中國國情、富有中國特色。西方治理源于資本主義傳統，滲透著西方新自由主義意識形態，不具備中國適用性。第二，在治理層次上，國家治理的范圍更為寬泛。國家治理是國家層面上的治理，涵蓋了政府治理、社會治理、經濟治理、文化治理、治黨治國治軍及內政國防外交諸多方面，而西方治理是在公共行政層面上的治理，更強調社會公共事務，不涉及政黨、外交、軍事等領域，缺乏整體性與聯動性。第三，在治理價值選擇上，國家治理強調公共秩序與公共利益并重。國家治理以維護國家秩序、實現社會穩定為基礎，同時強調促進公共利益、增強社會市場活力、發展社會主義民主等價值目標。西方治理片面強調公共利益與政府的分權，對公共秩序與社會穩定的價值關注較少。第四，在治理范式上，國家治理有明確的發展目標。《決定》中將國家治理現代化作為改革目標，并制定了長期規劃和具體措施。西方治理則缺乏長期穩定且明確的發展目標。第五，在中國特色社會主義體制下，黨和政府作為治理主體，具有無可比擬的絕對權威與強大的執行力，可以“集中力量辦大事”，充分調動人民團體、事業單位、國有企業、私營企業等各類社會組織參與到治理中來，形成強大的合力。西方政府卻缺乏這種權威與整合動員能力。

（三）國家治理現代化的改革價值

國家治理的現代化，涉及到政治與社會穩定、政府職能轉變、民主政治發展等多方面問題，關系到社會主義事業的前途，關系到民族復興偉大目標的實現。因此，國家治理現代化具有眾多改革價值。

第一，維護秩序與穩定。即維護國家秩序與社會穩定，包括國家安全、政治穩定、社會和諧等方面。社會轉型時期，意識形態沖突、群體性事件、利益矛盾、民族分裂等問題在近幾年陡然增多，與國民經濟的欣欣向榮和不斷發展的社會和諧背道而馳。從政治現代化的角度看，這種“不穩定”與“動蕩”的出現，并非是國家將陷入某種衰頹的前兆，而是現代化必須經歷的陣痛過程。正如亨廷頓所言，現代性本身孕育著穩定，但現代化的過程卻滋生著動亂與不安，究其根源，“產生政治秩序混亂的原因，不在于缺乏現代性，而在于為實現現代性所進行的努力”[15]38。經濟發展最快的時期亦是社會最為動蕩的時期，這種“癥狀”在上世紀經濟騰飛的日本、韓國等都曾出現過。因此，既然“動蕩”無法避免，就不應總囿于某些孤立事件的被動處理，而應該主動構建國家治理、社會治理的現代化體系，主動增強危機治理能力，將矛盾和沖突控制在一定的范圍之內，消除生長不穩定的種子。第二，維護公共利益。首先，政治制度的優劣決定了實現公共利益的能力，沒有強有力的政治制度，社會便缺乏確定和實現自己共同利益的手段[15]23 。此外，《決定》中提出的推廣政府購買服務、引入競爭機制等措施，將打破公共部門的壟斷，提升公共產品的效率與質量。第三，提升政府公共治理能力。國家治理現代化的關鍵和基礎在于政府治理的現代化，在于政府行政效率、公共權威的提升。《決定》中也把深化行政體制改革作為實現國家治理現代化的突破口，提出了諸如優化政府組織結構、轉變政府職能、創新行政管理方式、建設法治政府和服務型政府等眾多目標。第四，增強社會與市場活力。政府通過改進宏觀調控、市場監管、社會管理與公共服務的職能，能夠突出市場的主體地位，創造社會組織發展的條件與環境，進而充分動員社會、市場主體參與到公共治理中來，實現治理結構的均衡。第五，促進民主政治的發展。政治發展并不一定伴隨著治理模式的轉變，但治理模式的轉變必然引起政治發展。治理的興起并非是國家作用的消解與衰敗，更不是一種零和博弈。多元治理有利于國家對公民社會的合理控制，是現代國家適應外部環境變化的能力體現。第六，國家治理現代化不僅僅是行政體制的革新，它還蘊含著政治體制發展、公民意識提高、民主觀念革新的種子，對于發展社會主義民主政治、維護人民當家做主的地位、培育公民社會、促進政治參與和推進依法治國都有著巨大意義。

（四）國家治理現代化的實現條件

國家治理現代化的實現依賴于政府、社會與市場各方的積極合作。一是公共權力運行的制度化。即在政府治理、社會治理、市場治理等方面，要有完善的制度安排和規范的公共秩序。二是依法治國得以落實。法治是貫穿現代國家建設的基本路徑，賦予以憲法為首的法律以國家最高權威，規制多元行為主體的行為，讓它們各司其職、各謀其政。三是政府權威的確立。權威是政府力量的來源，也是實現社會穩定的有力保障，喪失了權威的政府，就失去了維護政治秩序的基本能力，也喪失了控制改革方向的能力。四是公民社會的發展。公民社會是制約公共權力、保障個人權利的重要屏障，沒有公民社會的培育和發展，就沒有成熟的社會組織及現代公民作為多元主體，治理主體的多元化與自治網絡就得不到充分實現。五是民主政治的發展。民主是國家治理現代化的本質特征，也是區別于傳統國家治理的根本所在，它既是國家治理現代化的基礎條件，亦是其追求的終極目標。此外，國家治理還需要妥協精神。民主本身就意味著妥協，而民主政治就是制造妥協的政體。因此，國家治理體系的構建，離不開民主和妥協精神的培育。

四、結語

國家治理現代化不是對政府主體權威進行簡單消解與分化，而是對其結構和功能進行反思與重構，是馬克思主義否定之否定的邏輯發展過程。國家治理現代化的本質是國家、社會、市場在歷史演進過程中產生的必然結果，是三者在其結構、功能、地位不斷調整變化中達成的一種妥協。亨廷頓認為現代政體與傳統政體的區別就在于權威的合理化、結構的離異化及大眾參政化，因此，國家治理現代化不僅是國家現代化本身的產物，也是國家現代化完成的重要標志。總之，我們要牢牢堅守中國特色社會主義的方向，在手段與方法上批判吸收當代西方治理理論的合理成分，在歷史上要汲取中國傳統治國之道的精髓，實踐上要不斷學習和運用黨和國家的治國理政經驗，進而推進國家治理體系與治理能力現代化，開辟富有中國特色的國家治理之路。

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Beyond the Western Governance Theory and Toward the National Governance Modernization with Chinese characteristics

LIU Xiulun， PANG Wei

（School of Marxism， Chongqing University of Posts and Telecommunications， Chongqing 400065， China）

Abstract：

Governance theory emerged in the Western governments and the market “double failure” of the historical background. It not only has a strong western color， permeated with the neoliberal ideology， but also faces a new “governance dilemma.” From the point of view of Marxist theory of the state， the nature of governance and rule is the same， just obscures the ruling functions and highlights the management functions on the surface. The Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China put forward the concept of the National Governance theory with Chinese characteristics， which is rooted in China’s national conditions and practice of reform， and is also a concentrated expression of the implementation of national systems and institutional capacity. National Governance is not only active in response to various social contradictions in transition period， it is also the profound reflection and reconstruction of government， society， and market’s relations， and the latest development of the Marxist theory of the state. Compared to Western governance， national governance have more advantages. To go beyond the Western governance， we must firmly adhere to the direction of socialism with Chinese characteristics， going toward the National Governance Modernization with Chinese characteristics.

Key words：governance theory； national governance； Marxist theory of the state； Chinese characteristics

（編輯：蔡秀娟）