新時期提升城市社區治理能力的思考

摘要：

隨著城市人口快速增加，城市社區事務越來越多，社區居民對社區干部的要求越來越高，社區干部也越來越不堪重負。如何給社區“減負”、“健體”，是當前社區治理面臨的現實問題，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎性工作。因此，在全面深化改革的新時期，必須要客觀認識社區治理的現狀，針對社區治理面臨政府“越位”、社區權力與業務不匹配、社區干部隊伍良莠不齊、群眾參與社區活動較少等現實問題，通過強化法治思維、轉變政府職能、減輕社區治理負擔、廣泛運用信息化管理方式、推行小區單元化治理、建立健全激勵保障機制等措施予以解決。

關鍵詞：社會治理；城市社區；治理能力；現代化

中圖分類號：C96；D616

文獻標識碼：A

文章編號：16738268（2015）02012305

社區是城市社會治理的前沿陣地，是城市社會和諧穩定的基礎。近年來，隨著我國城市化步伐不斷加快，城市社區治理的基礎性作用越來越凸顯，同時社區管理難度、復雜程度也隨之加大，這引起了我們黨的重視。黨的十八大首次將推進“城鄉社區治理”寫入黨的綱領性文獻。黨的十八屆三中全會提出：“推進國家治理體系和治理能力現代化，從政治、經濟、文化、法制、社會等多方面創新社會治理體制。”黨的十八屆四中全會進一步提出：“建設社會主義法治國家，促進國家治理體系和治理能力現代化。”因此，當前提高城市社區治理能力，是全面深化改革的有效舉措，是構建法治社會的基礎。

一、社區治理的內涵及來源

最早提出“社區”一詞的是德國著名社會學家滕尼斯，他在1887年出版的《社區與社會》（Community and Society）一書中提出：社區（community）是指那些由具有共同價值取向的同質人口組成的，關系密切、出入相友、守望相助、疾病相扶的、富有人情味的社會關系和社會團體[1]。“治理”是20世紀90年代西方經濟學、政治學、社會學、管理學領域流行的名詞，代表人物詹姆斯·N·羅西瑙（James N.Rosenau）在《沒有政府統治的治理》中指出：治理為一系列活動的領域里的管理機制[2]。與統治不同的是，治理主要是指一種由共同的目標支持的活動，這些活動的組織者、管理者未必是政府，也不需要國家的強制力來實現。“社區治理”也是中國從西方引入的概念，美國的社區治理理念較為先進，美國一些州政府一直認為社區治理是一種公民自治的典型形態，它主要不是依靠政府，而是依靠社區公民、企業以及公共服務組織的參與來實現[3]。

在我國，新中國成立以后，城市基層社會建立了以“單位制”為主、以“街居制”為輔的管理體制。改革開放后，傳統的“單位制”社會管理模式逐漸過渡到相對獨立的“街居制”模式。1986年，民政部首次提出“社區服務”的概念；20世紀90年代在一些城市開始試點；2000年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》（中辦發[2000]23號），這是指導我國城市社區建設的綱領性文件，并在此后得到快速推廣。同時，學術界也對社區治理問題積極關注，其中，史柏年2004年在《社區治理》一書中提出的“社區治理”成為了百度百科詞條，具有一定代表性，他認為社區治理是指政府、社區組織、居民及轄區單位、贏利組織、非贏利組織等基于市場原則、公共利益和社區認同，協調合作，有效供給社區公共物品，滿足社區需求，優化社區秩序的過程與機制[4]。近年來，政府和學術界都對社會治理特別是社區治理進行了廣泛調研和研究，并在十八大后上升為黨和國家的重要方針。

二、當前城市社區的現狀

隨著改革的深入以及經濟社會的發展，社區治理呈現“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”[5]。近年來，一些地區倡導政府要“還權于民”，不斷擴大社區居民的自治能力，社區治理不斷強化其自治功能，使基層的治理難度不斷加大，社區干部在完善社區治理方法的同時，也促進了城市社區治理水平不斷提高。

1.“單位人”成為社區居民后治理關系復雜化。改革開放以前，我國單一的公有制把所有的工人、農民都納入“單位制”之中。改革開放以后，隨著我國經濟、戶籍、勞動人事、社會保障等制度的改革，政府逐漸將許多不該管、管不好、管不了的經濟管理工作交給企業，企事業單位職工的社會管理服務的職能逐步下放到地方政府，而地方政府則把管理職能直接交給社區自治組織管理，政府通過“單位”全面管控居民有所弱化，導致社區居民逐漸獨立和疏遠政府，黨群關系、干群關系開始淡化，居民對政府和社區干部開始不信任、不合作。企業事業“單位制”的不斷解體，使大量的“單位人”重新回歸到社區，成為普通居民，不能享受到原有“單位制”管理不交水、電、清潔費等福利待遇，一些老職工特別是困難職工“等靠要”的思想嚴重，對社區的管理怨氣很大。如重慶市九龍坡區石坪橋街道冶金村原來屬于十八冶集團管理，下放給地方后，一部分職工長期拖欠水電費，而且有22%的居民長期不交清潔費。有的小區大修問題需要政府、企業事業單位、社區、物業管理公司、居民多方協調才能解決，導致社區治理更加復雜化。另外，由于房地產市場化和工業化的推進，農村“單位制”開始被打破，農民已不再受身份的限制，開始大量涌入城市，成為城市居民或流動人口，一些社區“貧民窟”現象較為突出，城市社區穩定工作治理難度加大。

2.基層社區事務量日益增大。隨著單位職工下放到社區、農村人口大量涌入城市、非公經濟人員入住城市，社區人口快速增加。在20世紀50年代，居委會規模為100戶至600戶；目前，居委會的平均戶數則達1 000戶以上[6]。居民的不斷增加，導致社區工作量越來越大，如重慶市九龍坡區石坪橋街道石坪村平均每天處理群眾糾紛2件以上。隨著城市行政管理體制的改革，原來實行“條條”管理的很多部門將任務下放到街道及社區，給社區增加了很多新的管理內容，如將市容市貌、市場管理、社保、民政福利、流動人口管理、小區歷史遺留問題等管理項目納入社區日常工作，導致社區增加了很多新的管理領域。社區不僅要承擔行政職能，還要承擔社會管理職能，甚至有些街區還需承擔部分經濟管理職能。因此，社區事務存在“上面千條線、下面一根針”的“小政府”管理現狀。

3.居民對社區公共服務的要求越來越高。隨著信息化水平和人民生活水平的不斷提高，居民對公共服務需求越來越大、質量要求越來越高，對社區之間公共服務的差異也越來越敏感，特別是不同文化背景、不同職業、不同年齡段、不同收入、不同階層的人群居住在一些社區，服務需求開始多樣化，一些居民已經不再僅僅滿足于政府花了多少錢在社區公共服務項目上，更關心這些服務項目是否讓居民滿意。近年來，特別是隨著人口老齡化程度的提高，社區的老齡人口顯著增多，這就勢必要求每個街區都要為眾多的老年人提供良好的生活環境、專業化的醫療保健以及文化娛樂等項服務。而現實村居工作基本是機關化辦公，坐等居民上門，主動深入群眾服務開始減少，在無形中拉大了社區同群眾的距離，社區干群的矛盾必然產生。如重慶市九龍坡區2013年1月至2014年9月涉及村居的信訪問題共471件，這些矛盾主要是社區自身服務不到位導致。

三、當前城市社區治理存在的問題

近年來，我國各地先后對城市社區治理方式和管理體制進行了有益的探索，取得了明顯的成效。但從社區治理的實際狀況來看，還存在著不少問題，主要表現在以下幾個方面。

1.政府社區治理“越位”現象成為慣例。一些政府部門包辦和承攬許多本應由社會自治組織辦理的事宜，不少部門和公務人員仍然把社區自治組織看成是下級單位、內設機構或代管機構。鎮街直接領導和插手居委會工作的現象還較為普遍，習慣以領導者的姿態和命令性的方式管理社區工作。如在換屆選舉實際操作中，村居委會成員候選人資格多半由鎮街黨委政府確定。同時，居委會成了所有行政事務的承接體，行政事務捆綁現象嚴重，如村居工作包括綜合治理、計劃生育、最低生活保障、宣傳教育、民間糾紛調解、人口普查等200余項，其中政府各職能部門或派出機構指派的行政任務占村居委會工作的80%以上。同時，村居委會工作每年考核評比涉及到黨委、政府幾十個職能部門，社區每年為了應對各種考核應接不暇，完全偏離了村居委會作為基層群眾自治組織的存在意義。

2.社區事務與治理權力不相匹配。目前，社區承擔了更多的社會事務職責，但社區的管理權力卻未得到相應調整，城市基層社區治理出現了“看得見的管不著，管得著的看不見”的情況。雖然城市擴大，城市執法量加大，但受國家的行政執法編制所限，區縣政府及各職能部門有權執法卻又沒有人員力量直接把法律落實到基層，于是政府執法部門就委托給鎮街，鎮街就將大量的事務推到社區，但社區卻沒有相應的法定地位和權力來承接這些事務，結果造成社區管理難，如對亂堆亂丟垃圾、違規搭建、亂停車、無證養犬、隨意燃放煙花爆竹等情況，社區只能勸阻，對居民毫無約束力。從居委員會的經費管理權來看，其工作人員的津貼、辦公經費、活動開支等都是經由街道下撥控制，居委會財務支配權有限，由于政府投入不夠，基層社區缺乏有效經濟來源，導致目前社區硬件設施普遍落后，嚴重制約了社區發展。如重慶市九龍坡區60%的老舊住宅區由于缺乏經費，小區綠化欠缺，公共設施年久失修。

3.社區治理工作人員隊伍薄弱。從總體上看，目前我國城市社區管理人員年齡結構與現代城市管理不適應，絕大多數社區工作人員年齡偏大，缺少年富力強、懂得現代社區管理的社區干部。同時，社區管理非專業化現象突出，現階段居委會成員的非專業化已不能適應新形勢社區管理的要求，在很大程度上也制約著社區管理和服務作用的發揮。如重慶市九龍坡區現有村居“六職”干部633人，其中本科文化以上有45人，占7%，專科文化有298人，占47.1%，高中及以下290人，占45.8%，取得社工師或助理社工師資格證的很少，一些信息化、專業性的社區服務很難開展。

4.社區治理方式不規范。從我國各個地區社區治理的普遍現象看，由于人少事多，籌集經費難，社區管理難免有失規范。主要表現在：在統計工作中，有的社區為了完成上級的工作任務，個別社區干部沒有深入調查，就估數據上報，甚至編造指標；有的社區財務和資產管理混亂，亂開支、亂收費問題突出，有的社區增設了蓋章、落戶、辦證等沒有法律根據的服務性收費，群眾對社區亂收費的投訴時有發生；一些社區對政府援建、劃撥的辦公服務用房隨意處置變賣，對應該用于公共服務的房屋設施進行出租營利，造成社區資產流失；有的社區為了增加社區收入，違規搭建門面，亂擺攤設點，公然違反城市規劃，導致一些街面污濁不堪，破壞城市環境，居民反映強烈。

5.居民參與社區自治的程度低。社區居民參與社區治理是人民當家作主的一個重要體現，是社會治理實現自治的有效途徑。但由于受“單位制”傳統觀念和固定思維的影響，很多居民習慣于大事小事都直接找政府辦理，而主動參與社區事務的觀念比較淡薄，且參與的以老年人為主，多數只是停留在投票等事務上。特別是老年人的思想又與現代社區治理理念相脫節，社區干部與老年人交流困難，影響社區干部辦事效率。在對重慶市九龍坡區的抽樣調查中，發現參與村居事務活動的離退休人員占到近70%，中小學生占10%左右，中青年僅占20%。在社區治理中，居民參與意識高低直接影響治理效果。同時，當前的社區治理缺乏一套規范詳細、具有可操作性的法規，社區治理具有較大的隨意性，治理過程中很容易出現“踢皮球”的現象，導致居民參與社區事務沒有積極性。

四、新時期如何提升城市社區治理能力

在全面深化改革和推進依法治國的新時期，要依法有效地推進社區治理工作，必須要轉變社區治理理念，不斷適應社區治理現代化發展要求，適時從治理體制機制上加以改革，從社區治理方式加以改進，才能提升社區治理能力，實現城市社區治理現代化。

1.完善制度，用法治思維和法治方式規范治理。我國于1989年12月頒布《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，社區情況已今非昔比，相關規定已經明顯不適應居委會的工作需要。目前，國家還沒有出臺統一的社區治理法規，地方也很少制定可行性的社區治理條例，適應社區治理的法律法規還十分缺乏，這樣的現狀制約了社區改革和建設的順利進展。因此，社區治理必須要依法規范管理。一是完善立法。當前要建立健全相關社區管理法律法規，同時地方要配套完善社區管理制度，形成社區治理法規體系。通過法制措施，明確政府部門、街道、社區、公民在社區管理中的權利和義務，特別亟待明確社區的城市管理權力，同時當地也可根據實際情況制定《社區管理條例》、《居民公約》、《居委會財務管理制度》等制度，這樣才能有章可循、有法可依，以確保社區治理合法化。二是增強社區干部的法治意識。引導社區工作人員用法治思維和法治方式管理社區工作，依法依規處理各種經濟和社會問題，維護社區公平正義。

2.切實轉變政府社會職能，為社區放權。只有轉變政府職能，變“統治型”為“治理型”政府角色[7]，才能夠給社區“減負”、“健體”。一是積極地推進政府購買公共服務工作。通過“政府購買服務”或者“委托管理”的方式，將那些社會事務轉交給專業性的非營利社會服務機構去運作和管理，從而減少基層社區的事務。如九龍坡區引入“仁愛”社工組織，試點開展專業社工服務很值得借鑒。二是解決政府在社區建設中的職能缺位問題。政府在社會治理領域中不僅要轉變自己的職能，減少直接干預社區的權力，而且還需要大大增加對社區公共服務領域的人力財力的投入，加強社區基層執法，防止出現基層執法“空白點”。三是完善社區工作準入機制。對于社區創評等帶有政府職能的工作類別，要完善嚴格的準入制度，形成可行的社區工作“把關”機制。

3.構建有效的城市社區治理體制，優化社區治理載體。只有創新機制，才能實現社區治理運行規范高效。一是建立“大黨委”運行機制。以現有社區為單元，在社區設立社區大黨委，受街道黨工委領導。大黨委書記由社區黨組織主要負責人擔任，黨委成員分別由轄區內重點企事業單位、社會團體和組織的黨建負責人擔任。大黨委應定期組織召開駐社區黨組織聯席會議，協調解決社區范圍內的重大事項和重要工作。二是組建新的社區工作站。可以將社區便民服務中心從社區居委會剝離出來，重新組建獨立的社區工作站，專門承擔社區行政事務，從而使社區行政事務與社會事務明確分開，以利于社區居委會從繁雜的行政事務中抽身。三是創新社區監督機制。要完善居民會議制度，將居民議事會辦成例會，社區監督委員會設為常設監督，推進群眾聽證制度引入社區，嚴格社區政務公開、財務公開制度，聘用社區監察員，對社區各項事務進行規范化的監督。

4.構建社區信息化平臺，暢通居民參與渠道。只有讓居民便利，才能讓居民參與。因此，必須要為居民提供信息化便利平臺。一是推進智慧社區建設。使用現代技術共享信息和資源，開發網絡連接技術，積極運用信息技術支持群眾獲得計算機系統的便捷服務，可開展社區安防、遠程控制等智能物業的APP終端應用，發展社區電子商務、電子政務、遠程醫療、遠程教育、電子家政、在線支付、自助終端等基于互聯網絡的社區服務。二是建立居民短信統計和投票平臺。社區涉及信息統計和投票事項比較多，可以探索建立短信統計和投票平臺，讓居民隨時可參與社區信息統計。三是全面實行“網格化”服務。推進社區“網格化”服務，建立小區或樓棟QQ群，推動村居服務交流零距離、無縫隙，加強社區管理人員與居民、居民與居民之間的交流。四是建立小區監控與公安聯網系統。可以借鑒廣州社區管理經驗，將社區重要治安隱患點監控與派出所聯網看管。

5.建立健全業主委員會，提升小區自治能力。業委會是獨立于政府，具有群眾自治、民間聯合意識的居民自治組織，對維護居民利益、促進小區建設具有重要作用[8]。目前，社區事務最繁雜的是老舊散小區，因為沒有業主委員會，沒有聘請物業管理服務，居民就把矛盾推到社區。因此，建立健全小區物業委員會是減少社區事務的有效途徑，也是實現居民參與社區治理的保障措施。一是積極組織小區或樓棟成立業主委員會。推進社區事務“單元化”，積極發動居民組建業委會、推選樓棟長，實現小區事務自我管理。二是探索社區管理“1+3”共建模式。學習無錫市金馬社區“1+3”協商共建模式，即以社區黨組織為龍頭，由社區居委會、業主委員會、物業企業三方攜手共同管理、協調小區事務。原則上秘書長由社區黨組織負責人擔任，副秘書長分別由物業企業和業主委員會的代表擔任，同時在黨員、業主、居民中各聘請一人，作為委員會監督員，監督小區管理事務。

6.健全社區保障機制，加強社區自身建設。社區運行必須要有保障激勵機制、宣傳引導，才能實現事半功倍的效果。一是建立評價激勵機制。可科學界定社會治理的目標導向、評價方式方法，引進第三方評價機構，分別把社會治理考核結果作為獎懲的重要依據。二是選優配強社區工作人員。上級黨組織可引導社區配強社區班子成員，公開招錄有經驗、有專業水平的社區工作人員，同時還要加強社工人員培訓，實現社區管理專業化。三是積極籌集社區治理資金。加大社區治理財政投入，確保財政投入增長幅度不低于財政經常性收入增長幅度；鼓勵和引導各類市場主體和社會組織增加對社會建設和社會治理領域的投入；設立社會組織發展專項資金，對符合條件的社區組織給予相關扶持。四是加強居民自治宣傳。各種媒體要積極引導居民樹立自治意識，多宣傳“義工”、“志愿者”活動，曝光居民不文明行為，增強居民的自我管理意識。

參考文獻：

[1]

斐迪南·滕尼斯.共同體與社會[M].林榮遠，譯.北京：商務印書館，1999：20.

[2]ROSENAU J N.Governance Without Government：Order and Change in World Politics[M].Cambridge：Cambridge University Press，1995：5.

[3]鄒麗瓊.美國城市社區治理及其啟示[J].北京城市學院學報，2009（1）：72.

[4]史柏年.社區治理[M].北京：中央廣播電視大學出版社，2004：3.

[5]李立國.創新社會治理體制[J].求是，2013（24）：14.

[6]金太軍，王慶五，葉蕾，等.我國城市社區管理的現狀及對策[J].中國行政管理，1998（3）：1820.

[7]周學馨，黃小梅.新型城鎮化進程中城市社區治理研究[J].探索，2014（2）：142.

[8]刁振嬌.業委會社區治理與公法完善[J].華東政法大學學報，2010（5）：132134.

Thinking of Enhancing the Ability of City Community Governance in the New Era

TENG Hua1， WANG Zhi2

（1.Chongqing Jiulongpo District Committee Party School， Chongqing 400051， China；

2.School of Economics and Management， Beijing Forestry University， Beijing 100083， China）

Abstract：

With the rapid development of population in cities， the community affairs increase rapidly. Meanwhile， the residents in the community demand more from the community staff， causing them to bear too much burden. Therefore， how to decrease their burden is the present problem in the management of the community and also the basic work to promote the country’s management system and the ability to manage the modern community. So during the new time of the reform， we should be aware of the present situation in community management and problems such as the staff’s different levels of ability， residents seldom taking part in community activities. Furthermore， we should also strengthen legal thinking， transform the government functions， decrease community management burdens， widely use the internet to manage the community， carry out unit management， and set up all kinds of management system.

Key words：social governance； city community； governance ability； modernization

（編輯：劉仲秋）