新農保實施背景下農村居民養老支持力系統優化研究

摘要：

政府、社會、家庭三位一體的農村居民養老支持力系統模式是緩解我國農村老人養老困境的必然選擇。新農保的出臺填補了政府缺位的狀態，彌補了政府支持力的短板。然而，以新農保為主的政府支持力在高參保率的“泡沫”褪去之后產生了參保老人福利水平不升反降的“倒逼效應”，導致農村老人獲得的來自政府的支持力水平大打折扣。其背后的機理在于新農保制度設計中關于集體經濟是否參與養老支持的自愿機制設計和新農保繳費中家庭參與強制機制設計也即捆綁繳費制度。建立彈性的集體經濟強制參與機制，壯大農村居民社會養老支持力；發展地方經濟，壯大集體經濟實力；給予家庭自愿機制下的政策經濟支持，夯實家庭養老支持的基礎和條件，充分發揮家庭在養老支持中的中流砥柱作用是我國政府應對當前農村老人養老問題的關鍵著力點；逐步做大財政直接支持的力度，真正起到兜底作用。

關鍵詞：農村養老；養老支持力；自愿機制；強制機制

中圖分類號：F842.6

文獻標識碼：A

文章編號：16738268（2015）02011805

一、問題的提出

2009年新農保政策的試點和實施從根本上改變了原有農村居民養老保險的籌資模式[1]。新農保以個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的方式進行籌資，讓社會統籌與個人賬戶相結合，目標是與家庭養老、土地保障、社會救助等其他措施相配套，為保障農村居民的老年基本生活保駕護航。新農保的實施給農村居民的養老模式和養老預期帶來了前所未有的變革。農村居民從此享有了社會養老保險，在到達領取養老金年齡的時候，可以根據政策規定拿到財政給予自己的養老保障金，盡管為數不多，但至少可以表明政府的態度和決心[2]。

如果將農村居民獲得的所有老年保障視作一個養老池，2009年新農保政策的實施就是為農村居民的養老池注入了新的血液和活力，使得原本近乎不存在的政府支持力煥發出了勃勃生機。從理論上講，政府財政資金的投入能夠為養老金蓄水池帶來更加充足的水源，但實際中，新農保政策并沒有達到政策制定者預期的效果。對部分農村老年居民來說反而出現了某種程度的福利倒退現象。因此，分析新農保政策實施背景下農民居民所獲得的養老支持力現狀及存在問題，并在此基礎上提出農村居民養老支持力系統優化政策及路徑選擇對我國農村居民養老保障體系的建設具有重要的借鑒意義。

二、新農保實施背景下農村居民養老支持力現狀及存在問題

新農保政策支持下農村居民能夠獲得的養老支持力主要包括：政府支持力、家庭支持力、集體支持力以及社會支持力。由于我國農民居民能夠獲得的來自社會的支持力基本處于缺位狀態。因此，本文著重分析新農保政策干預下政府支持力、家庭支持力及集體經濟支持力的現狀及存在問題。

（一）政府支持力的“倒逼”效應

政府支持力主要是指農村老人獲得的來自政府的經濟和制度方面的支持。它主要包括新農保制度、 “五保戶”制度、社會救濟制度、優撫安置制度、合作醫療制度、計劃生育政策補貼制度和最低生活保障制度等。本文主要關注來自新農保制度的支持。

在我們的調研中，新農保制度的實施并沒有從普遍意義上對農村老年人福利的提升起到促進作用，反而使其原本享有的福利在政策實施之后被消弱甚至消失。這一方面是因為新農保制度只是保基本，普遍情況下老人獲得的財政支持只有55元，這對于持續上漲的物價和生活開支只不過是杯水車薪；另一方面，由于參保導致老人從子女那里獲得的代際支持金額呈遞減趨勢，子女在心理上對父母有政府發放的養老金的暗示導致其行為上的結果就是減少提供給父母的代際支持。以致部分農村老人感嘆“投了保還不如不保的好。一方面錢少，一方面還給子女們帶來了麻煩。我們這些老姐妹中，在媳婦的慫恿下兒子都不給錢了”，“我們這里很大一部分都是老人家自己出錢，都不想成為兒子的負擔”。在被訪農戶中，部分子女一方面不想出錢或者認為負擔太重，另一方面又想得到政策庇護，最終懷著矛盾的心理在不情愿的情況下投了保，而保費仍是來源于老人自己的收入所得。在被訪農戶中，85%以上的都是老人自己繳費。這也就意味著老人不單要負擔自己的養老金，還要給子女繳納保費，在很大程度上加重了老人的經濟負擔，完全違背了政策的初衷[3]。而那些子女主動自愿繳費或者老人無力繳費的家庭中，部分老人在很大程度上要受到來自家庭內部的精神壓力。這些背離主要源于制度設計中“捆綁繳費”制度以及政策制定中缺乏對子女養老意識達成共識的規制。

（二）政府支持力的補位導致家庭支持弱化

當代中國農村地區家庭結構不斷向“核心化”和“小型化”的轉型，以及農村青壯年勞動力資源在比較利益的激勵下向非農村地區轉移形成的勞動力結構的調整和變動，直接導致農村老人能夠獲得的來自家庭的支持力（主要來自子女和配偶）的減少，政府支持力的出臺旨在改變或者完善農村老人能夠獲得的支持力結構，使其能夠分享到經濟發展成果，安享晚年。然而，新農保的出臺并未像政策預期那樣，對老年居民福利的改善起到明顯成效，也沒有達到參與者最初的預期。

捆綁式的繳費制度要求家庭成員及子女尤其是兒子必須參與投保繳費，老人才能獲得財政給付的養老支持，這種制度安排在很大程度上不但沒有減輕老人對子女的依賴程度，反而因為參保需要子女繳費從而強化了這種依賴關系。對于參保老人，即使得到了財政給付的養老支持，但在生活來源方面比參保之前更普遍的“不夠用”[4]。這不得不說是新農保的實施直接導致老人獲得的來自子女的代際支持的弱化甚至缺位。據相關數據統計，當老人參與新農保一年及以上時，來自子女的代際支持金額會減少286.9～397.4元和160.9～241元。對于參保時間長達一年以上的老人來說，參保后子女在過去一年給予的代際支持平均下降了587.1元，老人在同期領取的年度養老金為940.9元，這表明代際支持金額下降對于新農保養老金的整體擠出效應高達62.4%。換言之，每發放100元養老金，只有37.6元用于增進老人的福利水平，另外的62.4元則由參保老人的子女受益。當領取的養老金每增加1元時，同期的家庭代際支持將減少0.8元。也就是說，對于參保半年以上的老人，代際支持金額的減少對于養老金的邊際擠出效應高達80.8%[5]。而在我們對陜西某農村的調研數據顯示參保一年及以上的老人中，能夠得到來自子女代際支持的金額由原來的每月50～100元下降到0～50元。

（三）新農保制度下強化了集體支持缺位或不穩定的動機

新農保制度規定有條件的集體經濟應當參與到農村居民的養老保障中來，使當地居民在老年時能夠享受到集體經濟發展的成果。以西安郊縣農村為例，我們發現盡管陜西西安郊縣農村地區工業總產值總體上呈迅速增長態勢，集體經濟有了很大程度的發展（見表1），但仍有不少村幾乎沒有集體經濟收入。有數據顯示，2009年，藍田縣擁有集體經濟的村子所占的比例僅為10.2%，周至縣為1.06%，戶縣則更少為0.96%；集體經濟占比則分別為0.5、0.52、4.78、0。從2012年各縣的集體經濟占比來看，藍田縣、周至縣和高陵縣的集體經濟占比都有了很大程度的提升，尤其是高陵縣由原來的0占比發展到了7.39，然而戶縣的集體經濟占比到2012年則由原來的4.78下降到1.03。因此，集體經濟能夠注入農村居民養老池的能力，存在很大的不確定性。加上新農保政策規定，“有條件的集體經濟”可將集體經濟的收益分一部分出來放入養老池中，以抵御農村居民養老風險。然而，每個村的村集體都可以看作是一個具有理性的“經濟人”，這個“經濟人”在做出任何決策之前都會進行成本和收益的比較和分析。新農保制度對“有條件”的限定則進一步造成了集體經濟缺位或來源的不穩定。

三、新農保政策效應存在背后的機理

新農保政策效應背后的機理源于自愿政策機制和強制政策機制設計的錯位。在現有政策話語下，自愿政策機制在于對制度中集體經濟支持“有能力”的限定不明確，強化了集體“經濟人”的特性；強制機制在于對制度中捆綁繳費的規定。

新農保政策規定集體經濟有能力的應給予當地老人一定的經濟支持。這一政策規定是建立在集體經濟自愿基礎上的制度設計，目的在于避免給沒有集體經濟或者集體經濟能力不足的地區造成經濟社會發展的阻力，賦予集體經濟充足的決策空間。然而，這種以自愿為基礎的制度設計最終導致大部分地區集體經濟支持缺位或者不足。這些地方的老人無從享受到集體經濟發展的成果，如圖1所示。

對于家庭參與養老支持的限定則是建立在強制機制下捆綁繳費基礎上的家庭參與制。捆綁繳費制將老人獲得政府養老金的權利建立在家庭或子女必須首先參與制度的前提下，通過強制家庭或子女參保，老人才能獲益；否則，老人則會被政策拒之門外。以家庭或子女是否參保繳費為理由來決定農村老人養老權益獲取的規定，實際上是對老人養老權益的剝奪或者綁架。與這種強制機制相對應的必然是效率的低下，以及在這種政策誘導下造成老人為子女或家庭買單的后果，從而增加了老人的經濟負擔，導致老人福利不升反降，違背了政策設計的初衷，如圖2所示。

對于捆綁繳費制度是否合理的爭議不僅自制度實施始從未間斷過，而且成為了評判新農保制度效果的一把利劍，在理論界形成了贊成與批判兩種截然相反的態度。贊成者認為捆綁繳費制度很大程度上提高了農村居民的參保率，能夠把盡可能多的人覆蓋在新農保制度之下，強調子女贍養父母的義務和責任；反對者認為捆綁繳費制不僅是對農村老年人應該享有的福利和權利的一種剝奪，與新農保政策所規定的自愿參保原則相違背，而且使得真正需要的人無法享受政策的庇護從而陷入“貧困陷阱”。另外，繳費在增加子女經濟開支的同時增加了家庭矛盾，使得老人本應該享有的權利好像變成了子女的饋贈，一方面加大了家庭矛盾，另一方面對于子女不愿意繳費的老人則需要自己承擔繳費義務，反而加大了老人的經濟負擔。

從圖2中我們可以看到，政府在對集體經濟和家庭機制參與農村老人養老的機制設計中，分別采用了自愿機制和強制機制兩種不同的支持模式。一方面，政策賦予了集體經濟可自由選擇是否給予老人養老支持，從而大大削弱甚至導致集體經濟的缺位，老人能夠獲得的支持力由原來的政府支持力、集體經濟支持力、社會支持力和家庭支持力的四維模式變成了三維模式，大大降低了政策預期和政策參與者的預期。另一方面，政策又通過強制機制的捆綁繳費方式，將家庭機制中的子女強行納入繳費的范疇，強制的手段必然導致人們的逆反心理，表現在行為方式上就是要么不參與，要么會以違背政策設計初衷的方式參與，不但不會帶來老人福利水平的提升，反倒會因為子女的這種逆反心理給老人增加更多的經濟和精神困境。對已參保兩年以上的老人的調查中，有50%以上的老人都是由老人自己以家庭的名義為自己繳費，能夠留給自己提升當前福利水平的日常開銷則被降低[5]。

四、政策優化及其路徑選擇

農村居民養老支持力系統需要政府、社會和家庭三大支持力共同有效發揮作用，才能給予農村老人全方位的有力支持，本文通過政策優化提出了農村老人養老支持力提升的路徑選擇。

第一，建立彈性的集體經濟強制參與機制，壯大農村居民社會養老支持力。對集體經濟是否參與養老支持給予明確的政策規定，使老人共享經濟發展成果[6]。對集體經濟“有條件”中的“條件”進行明確規定，劃定界限或者劃定一個具有彈性機制的可操作范圍，能夠保證老人獲得來自集體經濟的支持，且隨著集體經濟的不斷發展而得到提高，與集體共榮；也可以給予集體經濟一定的回旋空間，在集體經濟發展不景氣的時候可適當降低給予老人的支持。另外，要建立集體經濟與養老保險機構之間的橋梁機構或者監督機構，以確保集體經濟支持的合理與到位。

第二，發展地方經濟，壯大集體經濟，給予農村老人更多的支持。郊縣農村經濟的發展主要得益于特色農業、工業經濟和旅游業及其相關產業的發展。因此，應該進一步挖掘各縣特色農業的發展，活躍工業經濟，拓展旅游業及其相關的產業鏈條，推動縣域經濟的可持續發展。農村集體經濟是促進農村經濟全面發展和實現共同富裕的基礎，村集體經濟發展得好，村級組織統一支配的財力就越多，就越有能力為全村人辦事，使村民享受到來自新農保的更多實惠。因此，首先要加快土地流轉，盤活農村土地存量，順應農村勞動力非農化的趨勢，使土地得到最優配置；其次要盤活村級閑置資產，激活村級集體經濟的活力，可通過將集體資產租賃、出售、拍賣招商引資等形式發展壯大集體經濟；最后利用資源優勢，實現農業產業現代化，堅持以市場為導向，積極調整產業結構，建立優勢特色產業基地。

第三，給予家庭自愿機制下的政策經濟支持，夯實家庭養老支持的基礎和條件。取消捆綁繳費制，充分發揮家庭支持力的中流砥柱作用。家庭支持力作為一種非正規的制度經歷了無數次的變革與時代更替都不曾消亡，在社會轉型期間，農村家庭養老功能受到沖擊的主要原因還在于家庭的經濟實力。新農保制度之所以要“捆綁繳費”的一個重要原因就是基于家庭養老功能在農村老人養老中的重要作用。因此，通過增加家庭收入，提升家庭經濟實力，強化家庭對老人的保障功能則成為當前農村地區緩解養老風險、減少老年貧困的主要手段。應該通過增強內力——家庭經濟實力（提高農村居民收入水平），壯大外力——政策鼓勵、社會支持，使家庭的養老功能不斷強化和升級，成為老人養老依靠的主心骨。政府應通過轉移支付、經濟補助和其他家庭政策對農村家庭予以支持，這不僅是中國政府社會管理的重要職責，更是農村居民本應享有的一種權利[7]。家庭生活質量的保障和提升有利于老人生活的穩定和改善，借助家庭政策支持可以有效減輕或消除因家庭經濟或供養困難帶來的老年人福利的削減。

第四，逐步加大財政直接支持的力度，真正起到兜底作用?，F行農村居民能夠獲得財政支持的出發點在于“保基本”，但現實中，對農村老人而言，幾十元的財政補貼與不斷上漲的物價相比無異于杯水車薪，解決不了任何問題，而僅限于精神的撫慰與關懷。中央應該根據地方的經濟發展水平、通脹和物價等條件確定彈性的、可操作的補貼金額[8]，做到真正的“?；尽保瑥母旧细纳妻r村老人老無所養、老無所依的困境，使他們能夠分享社會經濟發展的成果。

參考文獻：

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[6]郭文娟.農村家庭結構變化對養老資源供給的影響研究——基于太谷縣的實證分析[J].西安財經學院學報，2014（2）：103108.

[7]張正軍，劉瑋.社會轉型期的農村養老：家庭方式需要支持[J].西北大學學報：哲學社會科學版，2012（3）：6067.

[8]嚴振書.中國社會保障事業發展問題研究[J].四川理工學院學報：社會科學版，2010（1）：2026.

Construction on the Rural Insurance Support System in the View of Cooperative Benefit

MA Hongge1，2

（1.Editorial Department of Journal， Xi’an University of Finance and Economics， Xi’an 710061， China；

2.School of Public Administration， Northwest University， Xi’an 710069， China）

Abstract：

The government， society， family “threeinone” rural residents oldage support system model is the inevitable choice to ease the plight of the rural elderly pension of our country. The new agricultural insurance is introduced to fill the vacancy of the state government， to make up for the short board the government support force. However， in the new agricultural insurance dominated government support force in the Senate， after the insurance rate “bubble” the insured elderly welfare level does not rise， but falls instead， with the “reverse effect”， leading to the greatly reduced level of the rural elderly support force obtained from the government. The mechanism behind it is that the new agricultural insurance system design in the voluntary mechanism on the collective economy is to participate in the oldage support， and new agricultural insurance payment of family participation mandatory mechanism design is also bundled payment system. Through the establishment of elastic collective economy mandatory participation mechanism， it strengthens the social oldage rural residents support force， the development of the local economy， the collective economy， gives family voluntarily under the mechanism of economic policy support， the foundation and condition of family pension support ramming. Full play to the role of mainstay family in oldage support is the key focus of our government in response to the current rural elderly pension problems， which gradually expands direct financial support， true to the transparency effect.

Key words：

rural aged people insurance； insurance support； willsystem； forbidsystem

（編輯：段明琰）