“私人定制”背景下的公共服務個性化供給

摘要：

近年來，在經濟、社會各領域全面發展的背景下，公眾的個性化傾向逐步增強，日益追求獨特性與個性化的公共服務。公共服務領域日益以公民的個性化需求為導向，也必將迎來“私人定制”的供給模式，邁向個性化供給的時代。面對當前公共服務初始化、大眾化與差異化的供給現狀，政府應及時轉變供給方式，推進公共服務的層次化、個性化、傾斜化建設，讓公眾真正參與到公共服務個性化供給中，推動實現公民全面發展的需求。

關鍵詞：私人定制；公共服務；個性化供給

中圖分類號：D632.1

文獻標識碼：A

文章編號：16738268（2015）02011206

2014年3月，“網絡私人定制農場”首次亮相，它是由阿里巴巴旗下聚劃算開團的土地打造而成的“網絡私人定制”項目，是“私人定制”的一種創新形式，并以新鮮的名字、新穎的形式迅速吸引了廣大網民的眼球，獲得了廣泛的關注。對于消費者來說，“網絡私人定制”的吸引力在于它以消費者的需求為導向，根據市場的差異需求與多元選擇，進行有針對性的生產與提供。“網絡私人定制”通過讓網民依據自身對產品的需求，形成獨特的產品訂單，企業依據市場訂單進行明確生產，不僅降低了企業的市場風險，而且滿足了市場的多元化需求，實現了共贏式發展。

隨著社會的快速發展，物質資源的不斷豐富，市場創造力持續增強，個性化特色凸顯，政府治理能力得到提升，公眾的生活逐步豐富，需求也隨之變得日益多元。不僅私人領域開始逐步流行“私人定制”，公共領域亦逐步顯現“私人定制”的需求趨勢。在個性化需求驅動消費偏好日益突出的形勢下，個性化因素必將會成為主導市場發展的關鍵節點。然而，在公共服務領域，雖然一些地區開始關注公民對公共服務的個性化需求，并逐步展開相關探索，但由于當前社會資源及政府能力的限制，大部分地方政府只能提供初始化、大眾化、無差異化的基本公共服務。隨著市場和社會力量的發展完善，多元主體必將為公共服務領域注入強勁的活力，公共服務必將在公民日益個性化的需求驅動下，朝著層次化、個性化、傾斜化方向發展，逐步實現公共服務的個性化供給。

一、公共服務供給缺陷性分析

在新公共管理運動潮流的影響下，重塑政府的新公共管理理論應運而生，針對企業家政府理論，新公共服務理論進行了深刻的反思，并提出了“服務”而非“掌舵”的政府角色定位。正是在新公共服務理論思潮的影響下，我國逐步明確了服務型政府的建設目標。自十六屆三中全會以來，在建設“服務型政府”理念的引導下，我國政府在致力于公共服務工程建設與完善的過程中進行了不斷的探索與創新。黨的十八大報告明確提出要構建職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，進一步指明了我國公共服務事業的發展方向。當前，公共服務的發展已經取得了一定的進步與成就，很大程度上保障了公民的基本生活，改善了公民的生活水平與生活環境，但在公共服務的供給過程中，由于公民沒有表達需求的途徑與渠道，也沒有機會參與其中，基本上處于被動接受的狀態，無法體現更無法滿足公眾的個性化需求。公共服務要真正實現個性化供給，滿足公眾私人定制的需求，普遍達到令人民滿意的階段還為時尚早。就目前來看，現階段公共服務的供給主要呈現出以下三個特點。

（一）公共服務供給的初始化

“公共服務是政府及其公共部門運用公共權力，通過多種機制和方式的靈活運用，提供各種物質形態或非物質形態的公共物品，以不斷回應社會公共需求偏好、維護公共利益的實踐活動的總稱。”[1]13就當前而言，政府不僅要為公民提供基礎設施服務、滿足基本生存所需的管理服務及保障最低生活標準的服務，而且要為公民提供滿足精神文化需求的服務、保障發展的服務及提高生活整體水平的服務。不僅要重視有形的公共物品生產，而且應關注無形的公共服務的提供。政府作為國家資源及國家權力的掌控者，保障公民享有最低標準的公共服務是其最基本的職責，也是必須完成的目標與任務，但決不是僅僅停留在低層次、初始化的底線上。為公民不斷提供豐富、逐漸多元的公共服務是政府必須履行的職責。從目前我國公共服務的發展現狀來看，公民享受到的公共服務很大程度上停滯在初始化的階段。政府主要關注公共安全、基礎設施、公共教育、社會保障等領域初始公共服務的供給，而文化、體育、生態環境等關乎公民全面發展領域的公共服務供給卻常常被政府忽視與冷落。隨著物質生活水平的提高，公眾不再停留于僅滿足基本生存需要的狀態，而是轉而追求舒適的環境，期望享受安逸的生活。當前，公眾自我發展的需求在不斷增強，對豐富多彩的物質文化生活及健康有品質保障的生存環境的追求使得他們對于精神文化與自我實現的需要日益強烈。全國各地廣場舞的廣泛流行與火熱傳播，就突出地反映了公眾對豐富的精神文化生活的強烈需求，也從側面提示政府要更好地承擔起并履行好公共服務的“安排者”與“提供者”的應有職能。通過打破公共服務初始化的現狀，向豐富多元而又品質高端的層次化公共服務方向發展，為豐富公眾的物質文化生活做出進一步的努力。

（二）公共服務供給的大眾化

公共物品理論認為，由于公共物品的非競爭性和非排他性，使得公共物品的消費難免會發生“搭便車”行為，由于市場無法規避這種普遍的“搭便車”現象，因此極易形成公共物品配置的低效與市場的失靈。經濟學家們在深入分析“公地悲劇”、“囚徒困境”等系統基模的基礎上，揭示了政府成為公共物品提供者的必然性。在市場與社會力量還未得到極大提高的背景下，政府只能依靠自身強大的社會動員能力以及財政力量的支撐來保障公共服務的生產與提供。政府作為單一主導者，只能通過大規模生產來保障足額數量的公共服務產出，以求在向市場提供大眾化、批量化的產品與服務的同時降低生產成本、提高生產效率。同時，在公民消費水平有限的背景下，公眾樂于接受大眾化的公共服務以滿足他們的基本需求。但是，隨著經濟的穩步發展，物質資源的不斷豐富，社會整體意識的轉變，公民開始追求個性化的自我，力求避免生活中“撞衫”事件的發生。在個性鮮明、力求張揚的年代，公民對個性化的追求導致公民對量身打造的公共服務需求的高漲。在多元主體治理理論主導社會發展的現實下，市場主體與社會組織獲得了參與社會治理的合法地位，也只有多元主體共同致力于公共服務的生產、供給，才會為個性化公共服務的供給提供保障。我國市場經濟雖然取得了巨大的進步，社會力量也顯示了良性的潛力，但由于政府管理理念的滯后，不愿下放手中的權力，與市場、社會的合作比較謹慎，且合作領域狹窄，社會的發展空間受到了限制，內在的優勢自然無法得到充分發揮。在政府主導公共服務供給的模式下，公共服務模式化運作、復制性生產，提供的公共服務千篇一律，公眾只能被動接受擺在面前的大眾化服務，他們的真實需求無法得到傳達，個性化需求難以得到滿足。

（三）公共服務供給的差異化

“在民主法治國家、社會國家和環境國家，公共行政的目的是維護和促進公共利益或者大眾福祉。這是任何類型公共行政的不成文的基本原則。”[2]公共利益是公共服務的邏輯起點與歸宿，公共服務的本質是維護公共利益而非小集體利益。公共服務不應僅代表利益集團的利益，僅維護強勢群體的權利，更不能成為政府謀取私利的手段。政府作為公民的代理人，應致力于實現“帕累托最優”。從當前公共服務的建設進程來看，城鄉間、地區間、階層間所享受到的公共服務具有明顯差距，這在很大程度上與目前我國的政治經濟發展模式相關。由于城市地區的交通便利，物質資源豐富，公眾生活水平較高，政府投入的公共服務項目能收到立竿見影的效果；而一些鄉村地區、邊遠地區，由于地理位置的劣勢，物質資源相對缺乏，公共服務領域的建設相對困難，收效也較遲緩。因此，一些政府為了自身政績著想，會傾向于向城鎮地區與綜合條件較好的地區優先投入財力、物力及人力資源，忽視鄉村與邊遠地區公共服務的建設，由此造成城鄉間與地域間差距的拉大。在城市，公民有享受不完的公共服務，有些領域的公共服務設施處于閑置狀態，形成資源的浪費；而在鄉村，公共服務領域投資不力，公共基礎設施欠缺，人才隊伍匱乏，導致公眾連一些最基本的公共服務都無法享用。在政府的一意孤行中，公共利益得不到維護，大眾福祉也無法得到保障。政府的獨自決策無法取代公眾的意愿，在沒有表達需求渠道和參與公共服務個性化供給機會的現實下，公眾無法實現日益多元與日趨個性的公共服務需求。

二、公共服務供給個性化供洽展望

在多元開放的社會環境中，物質資源的豐富，生活水平的提高，改變了公眾的需求導向，公眾對于公共服務的要求變得越來越多元化與個性化。公民不再僅僅滿足于最基本、最低層的需求，對于公共服務，除了希望滿足對數量與基本功能方面的要求之外，還期望所享受到的公共服務能夠滿足他們對便利、尊貴、獨特、快樂、舒適等要素的追求。要滿足公眾對這些個性化公共服務的需求，就必須保障公眾充分參與到公共服務的個性化供給過程中。在推進國家治理體系與治理能力現代化建設的進程中，多元主體協同參與社會治理須得到有效落實，從而助推公眾表達個性化需求平臺的構建，公眾參與公共服務的個性化供給也有望得以實現。對上述公共服務供給的缺陷，政府必須要轉變公共服務的供給方式，推進公共服務的層次化、個性化、傾斜化建設，讓公眾具體參與到個性化供給中，真正實現公眾的個性化需求。

（一）公共服務層次化供給

美國社會心理學家馬斯洛的需求層次論將人的需求區分為由低到高的生理、安全、社會、尊重和自我實現的五個層次，并指出當某一層次的需求得到相對滿足之后，就會強烈渴望滿足更高層次的需求。在物質資源得到極大豐富、生活水平逐步提高的條件下，低層次的物質需要得到保障，公民不再滿足于僅維持基本生活的狀況，轉向追求更高層次的公共服務，追求豐富多彩的生活，對精神文化的需求亦日益強烈。公眾的主體意識不斷增強，密切關注自身利益，因此對于公共服務的供給以及政府職能的履行，公眾的期待也隨之升級。正如美國學者丹尼斯·A·榮迪內利所說的：“各種調查和民意測試表明，公眾希望看到政府改善和提高為民服務的方法和質量，即希望政府能夠提供更優質的服務，切實有效地擴展服務的范圍和領域；公民也希望政府提高公共服務能力，以較低的成本提供更多更優質的服務。”[3]隨著公共服務事業的不斷發展與完善，公民對公共服務的需求逐步升級，在保障基本生存的低層次需求已得到滿足的情況下，公眾會轉向追求更高層次、更高質量、更加豐富的公共服務。

在公眾對公共服務的需求層次逐步升級且日益呈現個性化的背景下，政府所提供的公共服務必須要突破當前的初始化階段，要不斷創新形成更多不同層次的個性化公共服務來滿足條件各異、需求個性化的公民。首先，在公眾對精神文化需求日益強烈的趨勢下，政府應在財政及人力支持方面加大投入，針對當前公眾的個性化追求與高層次需求做出具體回應。通過興建基層社會圖書館，為公眾提供一個獲取知識、促進自身成長發展、增強民族文化素養和文化自覺的渠道；通過提供一定數量且有安全秩序保障的公共活動場所，為公眾豐富業余生活、增強身體鍛煉提供空間和設施保障；通過開展“電影下鄉”、“演出下鄉”等文娛演藝活動，為公眾營造多彩多姿的精神文化氛圍。其次，“由于公民經濟生活水平的差異，公民對公共服務的需求層次差異也表現為公民對公共服務的消費具有層次性”[4]。因此，針對公眾差異化的經濟條件及差異化的消費需求，政府可以在確保基本的公共服務足額、保質供給的前提下，通過向市場企業或社會組織購買的方式，為公眾提供不同層級的個性化公共服務。“可以借鑒BJ市XW區居家養老中心根據不同需求和條件的老年人，提供一到五星級的會員制服務，而政府通過居家養老服務中心為特殊困難老年人提供等同于一星級的完全免費的福利服務的有效做法。”[5]最后，為緩解資源閑置與資源緊張之間的矛盾沖突，政府可依據地域跨度，為公共服務設置個性化的消費標準，提供不同層級的扶持力度，以推動公共服務的有序、高效供給。例如，我國當前農村合作醫療保險報銷政策中的門診補償標準為：“村衛生室及村中心衛生室就診報銷60%，鎮衛生院就診報銷40%，二級醫院就診報銷30%，三級醫院就診報銷20%”[6]，通過這樣的做法來推廣“小病在社區，大病到醫院”的就診模式。政府可考慮將類似的個性化公共服務供給模式推廣到養老服務領域，設置社區養老、鄉鎮養老、省市養老等不同層次的養老服務供給政策與標準。同時，在具體的實踐操作中，逐步探索將層次化的公共服務供給推廣到其他公共服務領域。

（二）公共服務個性化供給

市場是追求利益最大化的“經濟人”，而公共服務的消費無法有效避免公眾“搭便車”的問題，因此在無利益保障的情況下，市場難以致力于公共服務的供給。政府作為公民利益的代理人，必須承擔起提供公共服務、保證公民過上體面有尊嚴生活的義務。這里強調政府公共服務供給的職責，是要突出政府“安排者”與“提供者”的角色，但并不意味著政府必須包辦所有公共服務的生產。政府也存在著“失靈”、“低效”等問題。正如民營化大師薩瓦斯所指出的：“政府的自信甚至自負導致了集體物品壟斷性的直接生產模式，它所伴隨的高成本、低效率、質量不盡如人意和回應性的缺乏不僅損害了公眾對政府的信任，而且無端耗費公共資源，導致普遍的財政拮據。”[7]隨著市場與社會釋放出巨大的活力，展現出強勁的競爭力，政府追求效率與競爭的意識逐步開始覺醒，探索公共服務市場化道路，將多元社會主體納入到公共服務的供給過程中。通過市場化豐富公共服務內容及供給方式，為公眾量身打造個性化的公共服務，滿足公民個性化需求。然而，正像歐文·休斯所言：“市場化為公共服務帶來了希望，但是也隨之帶來了困難，不應把它看成是一種包治百病的靈丹妙藥。”[8]。在公共服務市場化的道路上，政府必須做好有效的市場監管以保障公共服務的供給質量與效率。查德·布隆克也強調了“自由市場這只看不見的手，盡管有它不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持進步樂觀態度的社會目標的實現”[9]。公共服務市場化的過程中，不能放任市場自由發揮，公共服務的供給可以市場化，公共責任卻無法市場化，政府有義務確保公共責任的切實履行。因此，政府在職能轉變及權力下放的改革中，要扮演好“總導演”的角色，就需要在把握好政府主導作用的前提下，重新與市場、社會確立理性的合作伙伴關系。在放松準入門檻與管制束縛的同時，強化監督與治理也顯得尤為重要。

為打破公共服務大眾化的局限，滿足日益追求個性化的公眾需求，就要從擴展公共服務供給主體的生產個性化公共服務入手。首先，利用市場的競爭優勢，以及社會組織廣泛的社會動員能力，以合同購買、特許經營、公私合作等方式，將一些領域的公共服務生產權下放給市場與社會，讓各多元主體充分競爭，推進多元主體的協同治理。在不斷創新中，激勵個性化公共服務的產出，有效改善公共服務的質量；借助網絡化的數據管理，增強分析服務對象個人資料的能力，在有效分析個人消費記錄等個人及家庭信息的基礎上，充分掌握消費偏好，挖掘公民的潛在需求，進而提供有針對性的、獨特的個性化公共服務，滿足公民的私人定制需求。其次，借助互聯網信息技術，創新公共服務的供給方式。如在公共醫療方面，可廣泛推行互聯網信息技術的應用。社區門診、醫療機構可開展網絡問診服務，電話隨訪服務及上門服務。通過開設電子網絡平臺，開通網絡就診渠道。通過網絡視頻，醫生可以詢問病人的具體情況，針對病人的癥狀，給予建議，開出藥方，讓病人不出家門即可接受治療；通過電話隨訪，及時了解病人情況，追蹤病人康復狀況，及時給予幫助與指導。針對行動不便及情況特殊的病人，提供上門門診服務，為特殊群體提供更加人性化、針對性的公共服務；此外，針對醫生的服務過程以及服務質量，病人可以給予相應回饋，對醫生的服務進行打分、評價，給其他將要就診病人以參考，從而激發醫生的競爭意識與危機意識，激勵醫生不斷改進服務。最后，由于市場主體是追逐利益最大化的經濟人，而公共服務涉及廣大公民的切身利益，為避免公共服務市場化過程中出現市場以損害公共利益為代價獲取最大化利潤的行為，政府必須強化自身的公共責任意識。在公共服務市場化的過程中，要真正做到公平、公開招標，為公民個性化需求盡心盡力地服務，而不是為自身利益向“錢”看，堅決杜絕政府尋租行為、官商勾結行為的發生。這就需要政府真正做好政務公開工作，保障社會監督渠道的暢通，讓社會多元主體全方位地參與到監督政府行政權力行使和政務運行中去；在放手讓市場與社會組織提供公共服務的同時，政府應加強對二者的監督職責，強化源頭治理職能，規范日常監督與隱患排查工作。同時，為社會媒體、公眾提供開放有序的參與平臺，借助社會力量共同構筑強有力的監督防控系統，在公共服務個性化供給過程中確保消費過程的安全，使公民享受到有質量保證的公共服務。

（三）公共服務傾斜化供給

維護社會的公平正義是公共服務供給的價值追求。羅爾斯的公平正義論認為，“所有的社會基本善——自由和機會、收入和財富及自尊的基礎——都應平等地分配，除非對這一些或所有社會基本善的一種不平等分配有利于最不利者”[10]。他強調了一種公平分配的均等化思想，以及重點保護弱者利益的立場。穆勒的正義觀也突出強調了維護公共利益的重要性，在他看來，“無私的公正即平等待人，對于一切人的權利要給予平等地保護”[11]。此外，他也強調社會公平正義應向弱勢群體傾斜，并突出了起點公平與機會公平的重要性。公共服務的公共性與保障性要求其最大限度地維護公共利益，實現普遍的社會公平正義。登哈特認為，新公共服務必須致力于為公共利益服務，它通過授權于公民，保障公民擁有參與公共服務的渠道，讓公民真正參與到公共服務的供給過程中，以增強政府對公民需求的回應度。同樣在其他新公共服務理論家看來，“公共行政官員在其管理公共組織和執行公共政策時應該集中于承擔為公民服務和向公民分權的職責，他們的工作重點既不應該是為政府這艘航船掌舵，也不應該是為其劃槳，而應該是建立一些明顯具有完善整合力和回應力的公共機構”[12]。就當前而言，公共服務要保障實現最大化的公共利益，就必須對公民需求做出有效回應，這就需要政府相關部門樹立公共服務個性化供給的理念，加大力度調整公共服務的供給偏好，重點維護弱勢群體的利益，為滿足弱勢群體日益多元的個性化需求而努力。

推進社會公平正義是公共服務供給過程中的題中之義，公共服務的個性化供給也應著力維護公共利益，重點保障弱勢群體的權益，實現普遍的社會公正。其緊迫任務即是以社會主義核心價值觀為導向，培育政府以維護公共利益為宗旨的行政倫理觀，調整公共行政的政績取向，調整公共服務供給偏好，改善城鄉之間、區域之間差距明顯的公共服務供給現狀。首先，應針對不同區域發展的現狀，采取因地制宜的供給模式。東部發達地區是公共服務起步較早也是發展較快、較好的區域，其市場經濟較發達，也有相對完善的社會組織，社會力量相對壯大，因此民進官退的模式較適合東部地區的發展現狀與發展趨勢。在東部發達區域，政府應做好頂層設計工作，在強化監督調控職責的同時，積極下放權力，同社會與市場合作，通過協同治理，激發多元主體的能量，促進多元化、個性化公共服務的供給以及公共服務私人定制的實現。中西部欠發達地區公共服務體系暫不完善，仍需進一步強化，社會組織也正處于成長期，力量相對薄弱，市場經濟發展還不成熟，因此官民合作的模式相對適合本區域的發展現狀。政府在承擔起公共服務供給重任的同時，要尋找合適的社會力量進行合作。在推進公共服務市場化的進程中，不能過度放權，而要積極扶持并引導社會組織的發展，激活市場經濟的力量，形成政府引導下的官民有序、有效合作，推動公共服務供給力量的發展，為實現公共服務個性化供給協同共進。西部不發達地區由于地理位置的劣勢，其市場經濟發展和基礎設施建設滯后，公共服務領域的建設也相當落后，而社會組織僅處于萌芽態勢，社會力量還未顯現出應有的能量。要推進西部不發達地區公共服務體系的構建，需要政府主導建設工作，投入更多的力量改善這一區域的公共服務供給現狀。應在政府主導下，鼓勵多方力量投入各類資源，積極培育社會組織的成長，推進社會力量的提升，將個性化公共服務公平地帶到不發達地區，盡快改善當前西部落后貧乏的狀況。其次，為改善農村、基層公共服務的滯后現狀，應合理調整中央與地方政府之間的財權與事權的關系。中央應向地方政府下放適當的財權，縮減相應的事權，將人力、物力等資源向基層政府傾斜，基層政府才能整合各類資源與力量向基層、農村及欠發達地區傾斜，公眾才能有機會參與到公共服務的個性化供給中；為保障分配的公平性，在公共服務的供給與分配中，要注重向弱勢群體傾斜。在物質資源與基礎設施得到一定改善的基礎上，為弱勢群體提供優質而又個性多元的公共服務，保障他們享有更加寬松的選擇空間，滿足他們日益個性化的需求；為健全公共服務體系，應調整投資比例，向公共服務領域的薄弱環節傾斜。在加大公共服務投資力度的過程中，將更多的人力、物力、財力向環境、醫療、社保、教育等切實關乎民生的領域傾斜。最后，“由于公共服務中公民參與的缺位是導致當前公共服務資源配給不足、不均，以致各種社會矛盾凸顯的根本原因”[1]214，所以在公共服務的生產與供給中必須強調公眾參與的重要性。在再造政府運動中，要切實貫徹陽光行政的改革，自覺將權力關進籠子里，完善權力清單制度與終身責任追究制度，督促政府嚴格依法執政，充分保障公民能夠行使對政府的監督問責權利；在向公眾放權、提高公民權地位的同時，還要讓公眾真正參與公共服務的個性化供給。通過完善相應的政策與制度，豐富并規范公民參與公共服務個性化的多元化方式，為他們提供表達自身個性化需求的平臺。不僅要構建制度保障，創造公眾參與民主治理的渠道，而且要實現政府與公眾的充分互動，真正傾聽公眾內心的聲音，針對公眾對公共服務的個性化需求做出切實有效的回應。

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Personalized Supply of Public Services under the

“Private Custom” Background

FAN Yimin， ZHOU Xuexin， FU Hu

（Chongqing Administration Institute， Chongqing 400041， China）

Abstract：

In recent years， the rapid development of the “private custom” reflects that the mode of individual needs drive market development has become an inevitable trend. Under the background of comprehensive development with economic and social fields， public personalized tendency has gradually enhanced， and the public increasingly pursuit the unique and personalized public services. The field of public services will certainly usher in the supply mode of “private custom” in the guidance of the public’s demand， and enter the era of personalized supply. However， in the face of the supply situation of initialized， popular and differentiated public services， the government should transform the supply mode in time， and put forward the construction of hierarchical， personalized and inclined public services to realize the demand of entire development of the citizens.

Key words：private custom； public services； personalized supply

（編輯：段明琰）