土地資源開發及生態補償淺析

摘 要 土地資源開發及生態補償困擾大眾已久，成為了一個熱點問題。文章從當前實情出發，分析了我國土地開發利用中的生態問題，并就問題提出了相應的生態補償建議與措施。

關鍵詞 土地資源 開發 生態補償

一、引言

土地是人類生產和生活不可缺少的物質基礎，也是人類賴以生存的生態系統。可是人類的土地利用活動卻造成了土地資源的嚴重污染和破壞，土地不合理利用產生的問題威脅到人類自身的發展。我國土地總面積占世界土地總面積的7.2%，居世界第三位，但人均土地0.777公頃（11.65畝），僅相當于世界平均水平的三分之一。人多地少的基本國情，加上土地開發利用上存在很多的不合理之處，土地資源開發及生態補償面臨著嚴峻的挑戰。

二、我國土地開發利用概述

從廣義上來講，土地開發是指因人類生產建設和生活不斷發展的需要，采用一定的現代科學技術的經濟手段，擴大對土地的有效利用范圍或提高對土地的利用深度所進行的活動。 包括對尚未利用的土地進行開墾和利用，以擴大土地利用范圍，也包括對已利用的土地進行整治，以提高土地利用率和集約經營程度。從狹義的角度理解，土地開發主要是對未利用土地的開發利用，要實現耕地總量動態平衡，未利用土地開發是補充耕地的一種有效途徑。

三、我國土地開發利用生態問題

（1）土地資源開發利用引發的過度砍伐森林和對土地的超負荷利用，使全球都在面臨土地沙化、水土流失和地力減退等生態環境問題。目前，我國沙漠化的土地面積已達到174萬平方公里，占整個國土面積的18.13%，每年造成的直接經濟損失高達500多億元；鹽堿化土地面積約90萬平方公里，占國土面積的9.38%；水土流失面積達367萬平方公里，占國土面積的37.08%，需要治理的水土流失面積達200多萬平方公里；由于水土流失、貧瘠化、次生鹽堿化和土壤酸化等原因，已造成40%以上耕地土地地力減退；土地荒漠化的速度也遠遠超過治理的速度，全國荒漠化土地面積仍以每年2469平方公里的速度增長。

（2）城市建設用地總量失控，結構失衡，浪費土地的現象嚴重。經濟高速發展，城市化、工業化導致建設用地過快增長，城鄉建設和生產建設規模不斷擴大，數據顯示，2005年當年新增建設用地427.4萬畝，比上年增加6%。

（3）耕地數量急劇減少。耕地減少的原因在農業內部是由于產業結構調整和災害損毀所致。另一類則是非農業建設占地所造成的耕地永久性流失，特別是很多開發建設帶有很大的盲目性，造成農民失地嚴重，比如盲目圈地建設開發區，農村宅基地嚴重超標等。

（4）環境污染和污水灌溉導致土壤污染和破壞。土壤污染的污染源主要來自工業、生活、農業和交通。在工業方面，特別是近年來鄉鎮企業的蓬勃發展，由于其分布廣、資金技術缺乏，大量污染物質隨“三廢”排入河流、農田。

另外，我國長期以來大部分的城市生活污水和部分工業廢水未經處理就直接排入河道或灌溉系統，且在一些水源不足的地區甚至直接引用污水灌溉農田，不少污灌區已發現重金屬在表面土積累。

四、我國土地開發利用中生態補償

（一）加快建立“環境財政”

把環境財政作為公共財政的重要組成部分，加大財政轉移支付中生態補償的力度。在中央和省級政府設立生態建設專項資金列入財政預算，地方財政也要加大對生態補償和生態環境保護的支持力度。

（二）完善現行保護環境的稅收政策

增收生態補償稅，開征新的環境稅，調整和完善現行資源稅。將資源稅的征收對象擴大到礦藏資源和非礦藏資源，增加水資源稅，開征森林資源稅和草場資源稅，將現行資源稅按應稅資源產品銷售量計稅改為按實際產量計稅，對非再生性、稀缺性資源課以重稅。通過稅收杠桿把資源開采使用同促進生態環境保護結合起來，提高資源的開發利用率。

（三）建立以政府投入為主、全社會支持生態環境建設的投資融資體制

建立健全生態補償投融資體制，既要堅持政府主導，努力增加公共財政對生態補償的投入，又要積極引導社會各方參與，探索多渠道多形式的生態補償方式，拓寬生態補償市場化、社會化運作的路子，形成多方并舉，合力推進。逐步建立政府引導、市場推進、社會參與的生態補償和生態建設投融資機制。

（四）積極探索市場化生態補償模式

完善水資源合理配置和有償使用制度，加快建立水資源取用權出讓、轉讓和租賃的交易機制。引導社會各方參與環境保護和生態建設。培育資源市場，開放生產要素市場，使資源資本化、生態資本化，使環境要素的價格真正反映它們的稀缺程度，可達到節約資源和減少污染的雙重效應，積極探索資源使（取）用權、排污權交易等市場化的補償模式。探索建立區域內污染物排放指標有償分配機制，逐步推行政府管制下的排污權交易，運用市場機制降低治污成本，提高治污效率。引導鼓勵生態環境保護者和受益者之間通過自愿協商實現合理的生態補償。

（五）為完善生態補償機制提供科技和理論支撐

建立和完善生態補償機制是一項復雜的系統工程，尚有很多重大問題急需深入研究，為建立健全生態補償機制提供科學依據。例如，需要探索加快建立資源環境價值評價體系、生態環境保護標準體系，建立自然資源和生態環境統計監測指標體系以及“綠色GDP” 核算體系。

（六）加強生態保護和生態補償的立法工作

環境財政稅收政策的穩定實施，生態項目建設的順利進行，生態環境管理的有效開展，都必須以法律為保障。為此，必須加強生態補償立法工作，從法律上明確生態補償責任和各生態主體的義務，為生態補償機制的規范化運作提供法律依據。

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（作者單位：江西省贛州市于都縣國土資源局）