公共政策制定中公民參與問題思考

摘 要：公民參與在民主理想傳統中居于核心地位。20世紀90年代興起的協商民主理論對公民參與賦予了新的視角，公民參與成為公共政策制定的合法性來源的解釋，是公共政策制定中不可缺少的環節。在現代民主政治發展中，公民參與公共政策的制定對政府和公民都具有重要的影響作用。但同時也面臨著理論挑戰與現實問題的困境。政府決策中的公民參與在理論與實踐中還需要進一步的探索與完善。

關鍵詞：公民參與；協商民主；公共政策

隨著當代民主的發展，公民參與公共政策的制定日益受到重視，代表著民主政治發展的一個方向。自由民主選舉是現代民主政府產生和權力更迭的規范化手段，從根本上改變了政府和社會的關系，使公共政策的制定從本質上趨向于滿足公民的利益需求和愿望。但這并不是體現民主的唯一方式，同時還需要有暢通的渠道來反映公民的利益需求，保證各階層的利益在公共政策制定中得到均衡的體現。隨著現代政府事務的日益復雜化，公民參與決策與民主選舉共同決定著公共政策的公正性和有效性。公民參與是民主的必然要求，真實地反映了政府與公民的關系，更能夠有效的維護和發展公民的利益，因此在公共政策制定中，政府與公民的有效互動成為備受關注的問題。

一、公民參與的概念和內涵

在民主理想的傳統中，公民參與一直居于核心的地位。政治參與就是公民“參與制訂，通過或貫徹公共政策的行動”，“公民參與的有效性，對于理解民主政治尤其是不可缺的。”

民主理論誕生于古希臘時期。公元前15世紀中葉，希臘人首次使用民主這個概念，用它來表達一種新的政治生活方式，概括的是當時以雅典為代表的古希臘城邦所實行的直接民主政治實踐，并將“公民大會”作為最高權力機關，“公民大會對戰和，條約，財政，立法各種公共事務，都有最后裁定權，簡而言之，范圍廣及一切政府活動。” 而這就是一種直接表決，全體參與的直接民主方式，是名副其實的平民政府。當古希臘人把民主界定為“民主即人民的統治或權力”是就意味著最純正的民主離不開公民的政治參與。近代的民主理論產生于資產階級的封建專制主義政治，建立于資產階級民主制度的歷史時期，并在自由資本主義時期得到進一步的發展。以盧梭為代表的人民主權理論，倡導在人人平等基礎上由共同體的所有成員締結社會契約而建立的全體人民共同擁有主權的民主政治。盧梭認為，“在一個真正自由的國家里，一切都是公民親手來做”。 這種直接民主理念廣為推廣公民參與思想，一直影響至今。在自由主義民主理論時期，由于工業社會的巨大變革及官僚組織的出現，人們對動員式的公民參與民主理論進行了重新的審視。達爾認為，民主“不是多數人的統治，而是多重少數人的統治。” 因此，代議制民主逐漸成為直接民主的最重要實現形式和一個完善政府的理想類型。早期的直接民主理想被自由主義民主理論及其代議制實踐所淹沒。但這種反對普通大眾積極參與的思想容易產生政治冷漠，或多數人的暴政等弊端，在此背景下，以哈貝馬斯為代表的協商民主理論，提出了“以投票為中心”的民主向“以對話為中心”的協商民主的轉型，強調以充分提高公民的“話語權”為核心來重新構建公共領域，使得古老的公民參與思想得以復興。

公民參與始終是民主無法回避的，各種民主理論及其創造物都對公民參與留有余地，只是在不同的民主政治發展時期，公民參與的廣度和深度不同而已。但在當代社會，公民參與已經是公共管理中必須要面對的問題，公民參與不僅僅是政治民主的需要，同時也是行政民主的需要。公民參與到公共管理的行政活動中的一種新的民主政治的思路，并將發揮舉足輕重的作用。

二、公民參與當代公共政策制定的必要性

（一）協商民主理論的興起提供了理論依據

協商民主是20世紀90年代以來在西方政治學界興起的一種民主理論與民主制度，是針對代議制民主政治體制在當代發展過程中，出現的不利于改善社會不平等現象，政府失靈現象，弱勢群體長期處于不利地位等問題而出現的對自由民主的一種修正。協商民主的核心是理性的公共協商，即通過對討論，審議，對話和交流，從而實現立法和決策的共識。“公共協商是政治共同體成員參與公共討論和批判性地審視具有集體約束力的公共政策的過程……公共協商的主要目標是不是狹隘的追求個人利益，而是理性尋求能夠最大限度地滿足所有公民意愿的政策。……為所有人提供平等的表達機會，消除參與公共協商制度性障礙，形成所有公民能夠自由參與協商過程的可獲得性論壇，可以保證對所有公民需求的系統考慮。” 協商民主理論對公民參與公共政策制定的合法性，必要性作了合理的解釋。在民主制度中，公民應該充當著裁判者與參與者的雙重角色，但不能一味的去強調公民的裁判作用而忽視公民的參與性。特別是在公共政策的制定過程中，需要引入公民的參與和討論，使各方了解彼此的立場，將私利的表達與沖動降到最低，增強公共政策與公民需求的相互適應性，進而把私利提升為公利，以“擴大的心胸”對待存在的分歧。整個參與過程是相互說服達到共識的過程，這樣可以更好的了解公民的需求，更好的維護公民的利益。因此，協商民主理論的興起激發了公民參與公共事務的熱情，為公民參與開拓了新的視野，促進了政策制定的正當性、合法化，為公民參與公共政策制定提供了理論依據。

（二）公民參與公共政策制定是公民與政府的政治博弈

公共政策是現代政府權威性地分配社會價值，解決社會公共問題，實現社會公共利益的主要手段。一個國家的民主程度最終體現就是看其政府的公共政策，即政府向社會提供公共產品與公共服務，是否均衡合理地反映各階層的利益。在民主國家里，公民都享有廣泛的政治權利。因此，公共政策制定過程中必然會發生政府與社會的互動。公民的參與實際是公民與政府之間的政治博弈，對于人們生存與發展具有重要影響的公共政策，公民期望參與決策過程來改變政策分配利益的狀況。在民主政治體制中，民意的表達，匯聚和綜合在公共政策中得到充分體現，公共政策代表社會公共利益，才能成為政治存在和運行的內在要求。公民參與公共政策制定中使公民的民主權利從選舉代議者延伸到直接影響公共政策，使得民主政治更深化的發展。

對于公共部門而言而言，公民參與奠定了公共政策的合法化基礎。公民參與是政策制定是獲得社會認同，使公眾普遍接受的合法性基礎。當政策獲得了社會廣泛的支持，才能獲得較高的合法性。公民參與同時可以從不同的角度，不同的層次為政策的制定提供豐富的信息資源，反映不同的利益需求，凝聚更廣泛公民的智慧來影響政府決策的過程，同時進行對公共政策制定監督，以提高公共政策的科學性和民主性。對于公民自身而言，政府的任何一項決策都會影響到其涉及范圍內的公民的利益，公民參與為公民提供了表達需求、意見的機會，使自己的利用需求、主張可以在公共政策制定過程中得到體現，對政府權力的運用進行監督，避免政策制定中的暗箱操作。所以，公民參與公共政策制定是公民維護自身利益的重要渠道。

三、公民參與公共政策制定的困境

（一）理論挑戰

1.公民參與的“共識”

在現代多元化的社會中，公民有著不同的利益需求。公民對公共政策的價值判斷也不盡相同，在協商民主理論框架下，公民參與政策注重政府官員、專家、公民之間的復雜互動，需要通過理性討論達成共識，但這種“共識”是否會存在呢？以“多元主義”為假設前提的“阿羅不可能定理”認為公民參與中的個人偏好不會隨著社會互動，政府參與的變化而改變，因此公民通過參與政策的協商結果是無法達成“共識”的。那么公民參與決策將是毫無意義的。而協商民主理論的假設前提認為政治參與的過程能夠使人們改變偏好，更具有公共精神，有助于人們形成交往理性并達成共識。如果這種“共識”的假設成立，那么公民在公民參與公共決策的討論過程中是不是會因為追求“共識”而忽視了真正的需求，甚至是損害到自身的需求呢？因此，公民參與公共政策制定的理論依據并不是十分完善的，不可避免的存在著自身的困境。

2.公民參與公共政策制定缺乏動力：集體行動的困境

“組織的實質之一就是它提供了不可分割的，普遍的利益”。“任何集體或組織，不管其大小，都是為某一集體利益服務的，其本質就是使集團中的成員收益。” 在公共政策制定過程中，以政府為主體與各個階層的成員的共同利益相關的，政策成功則所有成員增進某種利益，政策失敗則所有人利益受損。但公民作為追求效用最大化的經濟人，對于受到集體利益共同感興趣，對此付出成本卻沒有公共的興趣。因此，公民參與公共政策制定是要投入個人時間，精力和其他成本的，如果所造成的收益卻要和沒有進行參與的公民共享，尤其是當付出的成本與收益不對稱時，就會導致公民參與的消沉，對于理性的公民則會期待他人出頭，出現“搭便車”的現象。公民對于公共事務普遍缺乏持久的參與熱情和切實的責任感成為一種普遍現象。

（二）現實問題

1.參與公共政策制定人員的能力影響到公共政策的質量

在現代社會高度專業分工的情況下，人們知識的儲備更多集中在部分領域。在自己所擅長的領域內，人們的思考力、判斷力也許會非常好，可是一旦離開自己所學的專業或相關專業的知識領域，人們對問題的解決，政策的判斷力將會非常有限。現代政府的職能不斷擴張，所涉及的范圍和知識面也越來越廣，政府在做出公共政策的決策越來越趨向于專業性公共問題。從這個角度來說，對于公民參與者我們需要素質、能力具有較強專業性傾向的公民。但是這些所謂的“專家”、“精英”在參與政策制定過程中所能作出的較高判斷的僅限于所涉及的專業問題，對于政府管理過程中不斷延伸的新的領域其政治判斷力，政治行為能力必然會有所下降，必然會影響到政策制定的科學性和準確性。同時會帶來參與公平性的問題。同樣普通公民的參與存在著類似的問題，盡管在現代社會整個國民的教育水平都有所提高，政治民主化程度也在不斷提升，公民可以通過例如大眾傳媒等渠道更多的了解到社會知識和政治信息，但并不意味著公民在公共政策制定過程中是一個具備充分知識能力的行為主體。就以我國為例，關于提高農民及農民工在人大代表中的比例問題一直是一個熱門話題，從理論角度來看，這是一中民主思想的體現，通過提供機會平等的手段來更好的維護農民及農民工的利益。但是以現實的角度分析，農民及農民工在參與公共政策制定過程中是否有能力正確認識到自己的需求？是否可以真實、清楚的將自己所代表群體的利益表達出來？是否可以為公共政策提供正確的價值取向，保證政策實施的有效性？這些問題都是切實存在的，也是不容忽視的。

2.公民參與公共政策制定中出現盲區

公共政策所要做的是對公共問題的解決。而公共問題又可以分為不同的種類。按與公民利益是否具有直接聯系的角度劃分為兩大領域，一是與普通公民具體利益直接關聯的政策領域，如個人所得稅、物價政策、工資政策、社會福利政策等；二是與大多數公民的具體利益不存在明顯的、直接關聯的政策領域，如國防、外交、政府機構改革、行業管制、核戰略、經濟和社會發展中長期規劃等。 公民更多的興趣點會集中在與自己的日常生活息息相關的政策方面。因此公民參與在這些領域會更加積極，相應的敏感程度也會高一些。而對于第二個領域公民一方面會難以對問題深入了解，另一方面又缺乏興趣，則對于參與決策會變的冷淡，甚至是漠不關心，所以這些領域會成為少數決策者的壟斷控制領域，而成為公民參與的盲區。

從公民參與組織的規模來看，公民對于中央政府政策的參與熱情低于對基層政府的參與熱情。從盧梭的小城邦社會觀點可以看出，“在地方性的共同體內，人們的整合程度相當高，認同感強，參與程度也更高。” 公民與基層政府的聯系相對于中央更直接，接觸更多一些。基層政府決策所要解決的問題大多是現實中正在面臨的問題，與公民利益關系更密切。因此更容易引起公民的參與興趣。再加之基層政府的管理行為更容易被公民了解，公民有更多的渠道參與到政府決策中去。因此，公民參與在基層政府中的活躍程度遠遠大于在中央政府中的。中央政府的決策對于普遍公民的參與也漸近于盲區。同時由于公民對于基層政府的決策的影響使基層政府陷入了與中央政府或上級政府的決策角色沖突中，在對于公民意愿和利益的維護同中央、上級政府的政策的執行過程中類似地方利益保護、“上有政策，下有對策”等基層管理問題屢見不鮮。在現實中使公民參與陷入尷尬的位置，利與弊難以劃清界線。

3.政府對公民參與的約束與限制

公民參與公共政策制定是同政府在進行一場政治博弈，公民試圖影響的對象是政府，通過參與的方式獲得更多的政治力量來維護自身的利益需求。而政府同樣需要擁有更多的政府資源來有效的控制社會，運用所掌握的權力來約束，限制公民參與以拓寬政府活動的自主活動空間。政府同公民相比，政府在各個方面都處于強勢地位。政府可以運用法律、行政手段來限制公民參與的渠道。例如，利用法律的形式將部分政治活動進行保密來限制公民對決策過程的影響，或是將部分為公民參與提供渠道的機構權力架空，使之成為擺設，僅從形式上接納公民參與等。政府同樣有能力對信息資源及社會傳媒進行控制，盡管現代社會是信息時代，例如網絡傳媒的信息傳播功能非常強大，為公民參與提供了更廣闊的平臺。但政府作為一種有組織的強勢力量可以對信息來源進行控制，影響和塑造民意。它可以阻止重要的消極的信息發布，發布積極的失真的信息，大多是對政策的預先宣傳。而公民對于重大公共政策的信息來源只被控制在通過領導講話，新聞發布會等渠道來獲取。政府依據利己的原則控制著信息的發布，從而影響公民參與政策制定的判斷力或價值取向，潛在的創造著民意。因此由這種基本力量的不對稱進而引起的信息不對稱嚴重降低了公民參與的實際效果，公民會對公共政策制定的參與產生強烈的無力感，對于政府參與的積極性也會受到挫傷。公民參與也將會流于形式，不能充分發揮積極作用。

四、結語

公民參與公共政策制定是對民主的追求，同時也是對效率即提高公共政策質量的追求。在當代民主政治取得重大進展的當代，公民參與公共政策制定過程中的地位和作用越來越來重要。但民主與效率的關系經常會處于矛盾的狀況并不容易找到一個平衡點。政府與公民在社會結構中的地位關系也沒有根本性的突破。公民參與到公共政策制定在現實中存在著根本無法回避的困境。如何緩解理想與現實沖突，如何進一步完善政府與公民的良性互動機制是學術界和公共部門必須要面對的問題，公民參與在政府活動的實踐中需要進行不斷的探索與創新。

參考文獻：

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