中外太陽能產業政策對比分析

摘要 太陽能作為重要的可再生能源，對我國實施可持續發展的政策和保護環境的政策具有重要的意義。根據《可再生能源“十二五”發展規劃》，太陽能發電產業要成為中國“十二五”規劃期間的七大戰略性新興產業之一。而中國太陽能發電主要依靠光伏發電。中外各國高度重視太陽能產業的發展，紛紛出臺了各種產業政策。本文通過對比分析這些產業政策的同異，從各個方面提出了中國太陽能產業發展的策略。

關鍵詞 太陽能 產業政策 對比

一、中外太陽能產業政策的共同點

1、法律手段在產業政策體系中起基礎性保障作用。

在各個國家，頒布實施產業相關的法律往往是國家著手推動產業市場化、規模化的先行標志。如德國的《可再生能源法》、美國的《2005年能源政策法案》都為本國的可再生能源發展打下堅實的基礎，進而成為支持產業發展的綱領性文件，而后來一系列的法規措施也都是在相應的法律之上進行細化、發展而來的，可謂一脈相承。連續5年中國的光伏裝機增速明顯回落，直到2005年，中國頒布《可再生能源法》，光伏裝機的發展趨勢出現轉變，于《可再生能源》實施當年出現正增長。2009年，中國年度光伏新增裝機容量達到160MW，超過2008年的累計安裝總量。2010年，實際新增容量超過500MW。連續兩年的高速增長使中國光伏安裝量占全球總安裝量的份額從2006年的0.6%提高到2010年的3.1%。

另外，法律還能起到保障性作用。太陽能產業是資本技術密集型產業，對技術保密的要求較高，而且目前各國仍積極地尋求太陽能關鍵技術的突破，一旦缺乏此方面的法律保障，無法有效保護知識產權，將不利于企業專注于技術創新，提高產品附加值，而太陽能產業也將喪失持續增長的動力。因此，各國政府雖然制定法律所約束的對象及目的會不一樣，但各國都將制定法律作為推進產業發展的第一步。

2、產業政策的出臺遵循相似的時間路徑。

在意大利，政府先是于1999年確定了太陽能光伏發展目標，隨后制定了《可再生能源法案》，在基本構建出政策體系的雛形之后，開始強制推行“強制購電價格體系”和“凈計量電費”等具體的政策措施。而中國也采取了相同的產業發展路徑，也先后制定頒布了《可再生能源法》、《新興能源振興計劃》等等。

3、積極尋求政策工具的有效結合。

對于促進太陽能產業的發展，各國在實踐中都運用了許多“手段”和“工具”來推動光伏發電技術更新、企業投資光伏發電產業，包括補貼、貸款和貸款擔保、稅收減名、政府定價等等。不同的政策工具會產生不同的影響。例如，投資補貼和上網定價法各有優劣：前者會增加財政負擔，從而會轉嫁到納稅人，無法區別消費者，但是投資補貼實施相對容易，且易于管理。相反的是，上網電價直接由電力公用事業單位承擔，可以對光伏發電企業產生直接的促進作用，但是同時監管相對困難。另外，投資補貼只關注設備安裝的容量卻忽視了設備的實際運作。長期以來，盡管國外太陽能產業發展十分迅速，但是從產業發展周期看，仍處于發展初期，從而也離不開政府政策的推動與激勵。各國目前仍然在積極探索如何在市場經濟條件下，減少政府對經濟的影響，但又能通過提供有效的產業政策組合幫助本國太陽能產業走上可持續的發展道路。可以說以上相似之處是被各國產業發展實踐證明了的正確結論，是中國目前太陽能產業發展的良好基礎。中國政府應該在鞏固基礎的同時制定出更具有操作性、更為具體、更為完整的政策體系。不斷完善太陽能產業發展政策成為實現可持續發展目標更為迫切的需求。

二、中外太陽能產業政策的不同點

通過幾個環節的對比，可以發現項目上國內外不同之處，正是中國太陽能產業發展相對薄弱的環節，也正是制約中國太陽能產業充分利用國內、國外“兩個市場”，發揮市場有效配置資源的因素。

1、國內補貼政策的對象偏窄，國外對象為企業和居民，而中國僅為企業。

太陽能產業的長遠發展需要依賴企業、居民等主體，同時政府應給予企業和居民相應的經濟激勵政策。德國當年啟動本國太陽能市場主要是依托1997年開始實施的“10萬太陽屋頂計劃”。計劃提出兩種激勵方式，分別是用高價收購居民的太陽能電力匯入總電網；二是通過貸款優先鼓勵居民購買太陽能發電設備，并對貸款貼息。除此之外，比利時和意大利針對小用戶實施凈計量電費政策，允許用戶從電力公司的賬單中扣除自己使用的可再生能源發電的數量，其余還可直售給電網。而美國式利用市場運行機制促進太陽能發電在各地區均衡發展的優秀案例，其中起到關鍵作用的是《2005年可再生能源法案》中提出的“可再生能源組合標準”。由于該政策是通過市場機制運作，并不會造成政府財政負擔的增加，目前已經有20個州施行該標準來支持發展太陽能光伏發電。

相反，之前考慮到能源利用的低成本，穩定的可獲得性，煤炭一直占據著中國一次能源消費的最大份額，對太陽能等新能源產業沒有給予足夠的重視，大多數的太陽能利用都是示范性的工程，利用方式多為建設大型光伏電站或使用太陽能熱水器，即使是2010年政府制定了“太陽能屋頂計劃”，也沒有出臺對居民民用太陽能發電和建筑一體化太陽能發電的針對性措施，而補貼對象也只局限于太陽能設備的供應方或太陽發電的供給方，缺乏需求側的補貼和優惠政策。

2、財稅政策的覆蓋范圍存在差異。

中國稅收優惠等激勵措施不能在全國范圍內統一實施，受地區性限制。由于中國目前的太陽能產業以大規模的光伏、光熱發電為主，受到土地供應的限制，因此僅有幾個能提供大面積土地的省份出臺地方性的稅收優惠政策。如果要在全國范圍內推廣太陽能產業，像建筑一體化太陽能發電技術，需要出臺國家性的稅收優惠文件來吸引居民和企業對光伏系統的長期投資，而中國在該方面仍然缺失。

3、國內制定政策體系對法律手段的重視不夠。

國外對于太陽能產業制定了相同的規則，并且給市場明確的政策指導意見。例如，德國在《可再生能源法》的基礎上，制定了《電力輸送法》，作為可再生能源法中僅約束太陽能產業的核心法律，針對太陽能產業中涉及的優惠貸款、津貼以及太陽能發電者給予較高標準的固定補貼等。但中國現行與可再生能源有關的政策，大多數是對新能源和可再生能源產業提出的總體性政策，缺乏針對太陽能產業發展的專項法規和配套產業法律的市場指導和規范性政策。新頒布的《可再生能源法》只能作為新能源和可再生能源產業的基礎法律，原則性的法條較多，并未對太陽能產業發展的復雜形勢提出具體細化、可操作性強、具有針對性的條款。同時對產業鏈條的關注程度也不夠，弱化對產業發展過程中造成的資源保護、環境影響等方面的評估環節。例如，中國對安裝在屋頂的太陽能熱水系統中玻璃制成的集熱管反射強光時，影響居民生活、造成光污染的情況并未做出明確規定。

4、完整的產業政策應具備透明、可操作、有針對性等特點

發展規劃不夠詳細。無法落實配套的扶持政策。一般來說，產業發展具有階段性，產業政策在產業發展的不同階段應該有所側重，針對不同的發展需求，施行相應的經濟激勵扶持政策。就目前的規劃來看，大多尚停留在理論階段，并沒有做出詳細的政策執行說明，譬如政府提供補貼金額的規模，銀行對于太陽能產業可以提供什么具體的優惠政策。政策不能得到落實，致使光伏利用行業仍處于走一步看一步的尷尬處境，而投資者也就只能觀望，不能給行業發展提供充足的資金支持。不僅如此，中國目前的太陽能發展規劃的中心固定在扶持企業上，并未重視推廣普通居民和小企業使用光伏發電系統，以試圖利用太陽能發電來滿足居民在日常生活中的能源需求。因此國內市場的發展也一直受到限制，不利于中國推進新能源的進程。以太陽能光伏利用產業為例，光伏利用產業的上中游分別是硅材料生產和太陽能電池生產，下游除了并網發電等領域之外，還有太陽能電池組件的生產、安裝以及太陽能光伏電池與建筑等產業的結合。因此太陽能產業政策體系應該努力覆蓋完整的產業鏈。

從國外的經驗來看，為了調動廣大消費者的積極性和主動性，普遍采用的補貼方式是度電補貼的需求側補貼政策。如法國對光伏發電一體化建筑設定回購電價為5.44元/（kW·h），高于屋頂和地面光伏發電系統的3.06元/（kW·h）和4.01元（kW·h）。德國則在每年年初修訂公布該年度的《能源投資補貼清單》和《太陽能電池補貼規則》，規定太陽能光伏發電系統投資將可以獲得哪些政府補貼，而且德國還制定《能源補貼分配總規則》，規定對可再生能源領域投資和科研項目予以相應資助，用以促進技術提升。

三、政策建議

國外太陽能的發展起步早，政府扶持力度大，產業規模發展迅速，在看到國外既有值得借鑒經驗的同時，又應冷靜對待，國外政策并非完美，仍存在許多改進之處。通過以上政策比較、問題剖析，再結合中國太陽能發展的客觀條件，筆者認為可以得到以下幾點啟示。

1、繼續完善可再生能源法，建立完整的法律約束體系

在太陽能產業發展初期，政府通過法律手段強制干預市場扶持太陽能產業發展，是因為太陽能產業的初始投入高，運行成本小，外部成本小，經濟扶持政策是為了降低太陽能產業的競爭成本，引導市場消費。但是從長遠看，要想使太陽能產業適應競爭性的市場化機制，實現長期穩定發展，就必須設定嚴格的政策退出機制，分階段地推進價格改革、稅收改革，將政策的影響分散化。

2、改變僅考慮扶持供給側的單一政策，尋求供需平衡，積極拓展國內太陽能消費市場

中國光伏產業的發展應充分利用國內、國外兩個市場。中國不僅是世界太陽能集熱器的最大生產國，而且也擁有龐大的太陽能電池產量。各種現象表明，中國的太陽能市場具有強大的潛力。一方面，中國政府可以利用國外先進企業進入中國太陽能市場的契機，實行“引進來”戰略，通過合作入股、分享收益、投資分成等方式與外國公司共同開發國內太陽能市場，通過企業自身科技創新、優化管理燈光模式降低產品成本，參與市場競爭，提高太陽能產品的市場份額。另一方面，政府通過優惠貸款、投資補貼等形式發動鼓勵家庭、企業投資光伏發電產業，同時推行供給側和消費側補貼制度。借鑒國哀的經驗，實行供給側補貼時，對企業的補貼應著重于技術創新，優化初始投資，而對居民的補貼的目的是為了推廣太陽能產品。

3、發揮政策的引導作用，鼓勵通過技術創新促進產業發展

在發展初期，太陽能產業是技術密集型產業，發展太陽能產業是與我國目前調整經濟結構，完善產業布局，提高產品附加值的目標相一致的。然而，中國太陽能產業的現狀仍然是“兩頭在外”，缺乏對核心技術的掌握，而且相較于美國、日本等國對太陽能開發利用技術的創新投入，中國對創新扶持的政策尚在落后階段，發展的過程中，過分強調短期收益，注重產業規模而忽略了產品的核心競爭力。因此，應該充分發揮政策的導向性作用，引導企業改變目前短視的現狀，加強政府、企業、高校的溝通協調，再通過政府政策的創新來為企業的技術創新提供政策平臺。

總之，中國的太陽能產業還需要經過長時間的發展才能走向強大，目前特別需要有針對性、可操作性強的產業政策給予扶持，而且在制定政策的過程中要靈活運用國外使用的政策工具，發揮組合型政策工具的優勢。現階段，是中國太陽能產業發展的機遇期，在政策驅動型市場的情況下，研究國外產業政策的優劣勢，對比國內外產業政策制定實施的情況，對于中國太陽能產業未來可持續發展和促進我國能源轉型具有重要的意義。