完善地方政府公共服務外包的思考

摘要 政府公共服務外包作為公共服務提供方式的重要變革，在中國正呈現方興未艾之勢，近年來已被各級政府廣泛應用于公共服務的多個領域，逐漸成為政府提高公告服務水平的重要途徑。本文以完善地方政府公共服務外包為切入點，分析總結地方政府公共服務外包過程中取得的成績、存在的問題，并提出具有操作性的對策建議，以探索完善地方政府公共服務外包的發展。

關鍵詞 地方政府 公共服務 外包

隨著我國政府的不斷發展和經濟水平的顯著提升，由政府包攬一切的傳統做法已經不能滿足公眾的需求，公共服務職能的社會化作為切實提高公共服務效能和質量的根本保障，成為行政管理改革的重要目標。從根本來講，推動政府公共服務外包是實現公共服務目的的體制保障：讓公眾得到更多、更好、更滿意的服務。

一、政府公共服務外包的基本概念

（一）政府公共服務外包的內涵

首先應當明確的是，政府公共服務外包所討論的是政府“如何提供”公共服務的問題，而不是政府“提供什么”，不涉及政府與市場的邊界問題。

當前，沒有一個關于政府公共服務外包的準確定義。筆者以部分學者關于政府公共服務外包內涵的論述為依據，歸納了政府公共服務外包的概念。所謂政府公共服務外包（gov-ernment public service outsourcing），是指政府通過公開招標，將原先壟斷的部分公共服務以簽訂合同的形式轉讓給政府以外的主體如企業、非營利組織等來承擔的民事法律行為。政府作為發包方，需要明確條件資質的準入制度，按照一定程序公開擇優選取承包者，與之簽訂報酬與服務數量、質量、效率相掛鉤的合同文本，并對其服務行為進行考核、監督。這是一種“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的新型公共服務供給模式。政府公共服務外包實際上是政府與企業、非營利組織在公共服務提供上的合作安排。

（二）政府公共服務外包的適用范圍

由于準公共服務既具有公共服務的特殊性，又在不同程度上具備私人服務的某些特性，因此從宏觀上來看，政府公共服務外包的范圍主要適用于準公共服務。除符合準公共服務的特征外，適合外包的服務仍需具備其他特定條件，具體包括：（1）資產專用性低；（2）服務質量易于衡量；（3）存在一個競爭性市場。

從實踐來看，政府公共服務外包的范圍主要包括五個方面：（1）環境保護類服務，如垃圾處置、園林綠化、環衛清掃、污水處理等；（2）社會保障類服務，如醫療、教育、養老等；（3）社會事業類服務，如公共交通、物業管理等；（4）公共安全類服務，如社會治安、動植物檢疫、動植物疫病防控等；（5）工程建設類服務，如工程建設招投標的代辦服務、工程質量監理委托服務等。

（三）政府公共服務外包的途徑

由于企業和非營利組織具有各自的優勢和劣勢，政府公共服務外包的途徑不能簡單地說以企業為主或以非營利組織為主。在一個健全的公共服務體系中，往往根據公共服務的特點來確定選擇哪種途徑更加合理、有效，使其發揮最大的優勢，獲得最大效用，即能夠以最經濟的方式實現公眾對公共服務的需求。

因此，當公共服務更側重經營性、效率性，可以進行明確的成本收益衡量，如垃圾收集、拖車、街道維修，或者需要大量社會資本融資的情況下，可以更多地外包給企業；當公共服務更側重公益性、公平性，具有較大的經濟外部性，或者由于信息不對稱容易導致契約失靈，如居家養老、精神衛生服務、殘疾人扶助，就可以更多地外包給非營利組織。

二、地方政府公共服務外包存在的主要問題及其分析

盡管我國邁出了政府公共服務外包的步伐，降低了公共服務成本，較好地改善了公共服務質量，在一定程度上滿足了公眾的公共服務需求，但與西方發達國家相比，我國政府公共服務外包仍處于起步探索階段，尤其是地方政府，在調研中我們發現，地方政府的合同外包一般存在這樣幾個普遍性問題：

（一）合同外包的監管不力，政府較為被動

規劃和監管是政府合同外包過程中政府所承擔的重要責任。正因為如此，一些學者都認為，服務外包不僅不會減少政府的工作，還可能給政府提出更多、更高的要求。但在現實中，因為一些主客觀因素，地方政府在合同簽訂、履行、監督過程中存在經驗不足、監管不力等問題，某些私營承包商在通過降低服務質量和提高服務價格來追求最大的利潤，造成投入成本不降反升。更為嚴重的是，外包服務效果一旦引發爭議，地方政府必須承擔最終責任，較為被動。

（二）社會組織發育不充分，能力較為有限

社會組織是地方公共服務的重要載體，也是承接外包合同的重要社會力量。但目前，有能力承接公共服務、專業服務的社會組織較少，現有的社會組織參與社區治理的自主性和積極性也不高，往往是被動地響應政府的動員和組織。造成這種困境的原因是多方面的：一方面，“全能型政府”的思維慣性依然存在，基層政府習慣于大包大攬，擠占了社會組織發育發展的空間，也難以真正容忍非政府組織的獨立性和自主性。另一方面，缺乏對社會組織必要的扶持和寬松的環境，造成專業性、公益性的社會組織發展較為困難。社會發育的阻滯和有限不僅反過來制約了政府職能轉變的進程，導致無處可轉和無人可接的尷尬局面，也抑制了公民意識和法治意識的成長，提高了對政府的期望值和要求度。

（三）合同外包的經驗不足，規范化有待提高

目前，缺乏指導政府開展合同外包的正式法律、法規和規章，對于服務外包的范圍、程序、合同、監管、責任、經費也沒有統一、完善的規定與標準，外包與否、外包給誰、如何外包、如何監管、如何評估等問題往往與基層主要領導的偏好和認知有直接關聯。隨著主要領導的更換，外包服務的內容、主體和合同都可能發生較大改變。可以說，地方政府的合同外包還處于各自摸索的狀態。從客觀角度來說，這是公共管理創新和發展的必然階段，是一個經驗積累的過程，但基層工作人員也強烈希望有較為規范的指導和智力支持，以更好地推動服務外包朝著合理高效的方向發展。

三、完善基層政府公共服務合同外包的對策

針對地方政府合同外包存在的問題，在當前深化行政體制改革，構建服務型政府進程中，完善地方政府公共服務合同外包可從以下幾方面著手：

（一）出臺意見、搭建平臺，規范合同外包的操作程序

良好的法律、制度環境是公共服務外包得以順利運行的重要保障。在現階段，對于合同外包實踐既不宜一刀切，急躁冒進，也不宜放任自流，無所作為，較為可行的是完善服務外包的制度環境和氛圍。建議地方政府適時出臺公共服務外包的指導性意見和管理辦法，明確基層政府服務外包的基本概念、原則、要求和類別，規定相關部門工作職責、操作程序、購買方式，以及相應的監管責任。對商務性、特許性外包，強化市場合同的管理，注重經濟效益和社會效益的平衡和共贏。對于定制性、公益性外包，強化公私合作關系，在體現社會效益的基礎上不斷優化公益服務環境、培育社會資本。同時，地方政府應依托現有的各級社會工作黨委，成立不同層面的公共服務社會化改革指導小組，加強對公共服務外包的理論研究和經驗研究，定期對區縣、街鎮的公共服務外包進行業務指導、監督和評估，通過公益性論壇、會議、創新評選等多種形式及時總結經驗、吸取教訓、示范推廣，推動基層公共服務外包的健康、平穩發展。

（二）加強領導、強化認識，健全基層政府的責任機制

要明確公共服務外包不是“甩包袱”、“撂挑子”，不是將政府不愿做、不便做的事情轉給市場和社會來完成。公共服務外包只是公共服務供給方式的一種轉變，而不是對政府公共服務實體性責任的轉讓。具體來說，基層政府在外包實踐中要強化投入責任和監管責任。投入責任是保證對基本公共服務和準公共服務的資金、財力的投入，成為“買主”而不是“賣主”。有些地方政府簡單將公共服務和公共事業拍賣給私營企業，由其經營和管理，而政府作壁上觀，不聞不問，這樣勢必偏離該項事業的公益性質，極易造成壟斷經營、成本上升和使用費用上漲等后果。這就需要進一步調整基層政府財政支出結構，促進政府職能的轉變，構建服務型政府的財政基礎。降低財政支出中經濟建設費和行政管理支出的比重，將盡可能多的資源投入到提高社會公共福祉上來，把更多的公共資源用于社會公共需要的領域。同時，建立公共服務購買的預算機制，將每年的服務購買費用納入財政預算，形成完整、正規的流程管理和財政監督。

（三）建章立制、扶持鼓勵，培育公益性社會組織不斷發展。

首先，政府要認識到社會組織發展對于滿足社會化、多樣性社會服務的重要性，通過職能轉變和供給方式變革，釋放一定的空間給社會組織以利于其成長和發展。其次，通過市區層面的孵化政策和專項基金，為公益性社會組織提供場地租賃、稅費減免、專家指導、項目扶持、財政支持等幫助，并將有關專項公益基金運作規范化、制度化，形成政府購買服務的長效機制，消除社會組織“有上頓沒下頓”的顧慮，調動其進入社區管理和公共服務的積極性和主動性，提高其專業能力和服務水平。最后，進一步建立與完善樞紐型行業組織和社會組織，通過它們做好專業性、公益性社會團體和組織的孵化、管理和扶持工作，強化社會組織在公共服務供給方面的自我學習和自我規范，形成有序、有效、自治的競爭格局，達致社會組織由點到線、由線到面的發展路徑和態勢。

（四）加強溝通、優化評估，建立公眾評價和反饋機制

社會公眾是公共服務的消費者和接受者，公眾不能直接影響公共服務的質量，但是公眾對公共服務的質量有最大的評價權。讓公眾滿意應是政府公共服務質量管理的出發點和歸宿，公眾的切身利益是否得到提高，是衡量合同外包是否成功的重要標準之一。因此，地方政府要善于利用問卷調查、隨機走訪、專項訪談、吸納部分市民進入評估團隊等方式，引導社會公眾參與公共服務的績效評價，實現“問績于民”，提高評價的參與度和透明度。對于公眾評價的結果運用，一方面要反饋給合同供應商，作為綜合績效評價的重要組成部分和內容，以利于其不斷改善管理流程、改進服務方式、提高服務質量；另一方面，也應成為下一輪公共服務外包戰略規劃、調整的基本依據和參考，利于合同外包實踐的經驗總結和不斷優化。