古代“駐京辦”的興與衰

中央為了控制和掌握地方的情況，規(guī)定每年地方長官或其代表，必須進(jìn)京“上計(jì)”，匯報(bào)一年的政績、稅收，并將推薦的人才貢舉到中央。而地方為了伺知中央的動向、聯(lián)絡(luò)中央各部門，也為了本地區(qū)進(jìn)京辦事更方便，就在京城設(shè)立臨時的辦事處。秦朝享國短促，這方面的史料闕如，但漢朝開始設(shè)立駐京辦，史料確鑿。唐朝則是“駐京辦”的全盛時代，宋以后逐漸走向衰落。

中央加強(qiáng)對地方的控制

漢承秦制，地方行政實(shí)行郡縣二級制，此外還有各諸侯的封國，因此，又為郡國并行制。但隨著諸侯王的封地面積廣闊，手中握有的權(quán)力極大。為了實(shí)現(xiàn)對諸侯有效控制，漢朝制定了朝請制度。諸侯王須在規(guī)定的時間，到京城覲見皇帝。當(dāng)時的京城長安，有“趙邸”、“代邸”、“燕邸”、“齊邸”等諸多國邸。但在西漢早期，國邸一旦和皇家的內(nèi)部斗爭沾上關(guān)系，就會變成人間地獄。分封各地的諸侯王一旦被廢，會被投入國邸。運(yùn)氣好的，軟禁一段時間后，還能回到自己的封地，運(yùn)氣差的，就喪命其中了。

到漢武帝時，漢武帝打破中央政府出資修建國邸、在京師劃有專門地片的規(guī)定，不僅將國邸修到了泰山，而且還讓諸侯王自己出錢。除了地位顯赫的國邸，漢代還有郡邸。郡是漢代最高級別的地方行政機(jī)構(gòu)，從其政務(wù)性質(zhì)和規(guī)模來看，都與諸侯國十分相似。在漢朝初年，郡的存在，的確達(dá)到了制衡諸侯國的作用。

郡邸通常也設(shè)在京城，由中央政府劃定區(qū)域，由地方政府出資修建，專供各郡官員進(jìn)京時居住。北京大學(xué)新聞與傳播學(xué)院的張積認(rèn)為，郡邸的用途主要是：供各郡的上計(jì)吏赴京送交上計(jì)簿時居住；郡邸還供升了京官的郡守赴京任職時居住；供各郡選送孝廉、秀才居住。

藩鎮(zhèn)力量決定興與衰

唐朝是駐京辦最活躍的時期，最多時達(dá)到四五十個，而且占據(jù)了京城最繁華的幾個坊，大批辦事人員在京常住，置房產(chǎn)，包二奶，納小妾，流連煙花柳巷，參與商業(yè)經(jīng)營。唐代宗李豫于大歷十二年（777年），敕令各藩鎮(zhèn)在京設(shè)置的“上都邸務(wù)”機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人“留后使”，一律改名為“上都進(jìn)奏院官”，駐京辦更名為“進(jìn)奏院”。

眾多的進(jìn)奏院，對拉動京城的消費(fèi)、活躍市場起了不少作用。房地產(chǎn)業(yè)、餐飲娛樂業(yè)及各類服務(wù)業(yè)受益最為顯著。進(jìn)奏院需要選址買房，又通過便換業(yè)務(wù)替藩鎮(zhèn)在京城積蓄了大量貨幣，有的多達(dá)數(shù)10萬貫，于是藩帥們競相在京城購置房地產(chǎn)，推高了京城的房價。

進(jìn)奏院大多集中在長安東城偏北的崇仁坊和平康坊，這兩坊離政治中心較近，又鄰近東市，皇親國戚、達(dá)官貴人的住宅也大多在這一帶。這兩坊商業(yè)和娛樂業(yè)興盛，“晝夜喧呼，燈火不絕，京中諸坊，莫之與比”，每天車水馬龍，“遂傾兩市”。兩坊的紅火與進(jìn)奏院也有很大關(guān)系，迎來送往，推高人氣。中央對官吏的種種限制，主要是針對在京任職的官員，駐京辦反倒是一塊“自由的沃土”。

宋朝，杯酒釋兵權(quán)消除了地方坐大的隱患。進(jìn)奏院仍然存在，但已變?yōu)殡`屬中央的機(jī)構(gòu)，進(jìn)奏官的任免也逐漸歸屬中央。宋以后，歷朝統(tǒng)治者都更加重視加強(qiáng)中央集權(quán)，藩鎮(zhèn)勢力惡性膨脹的局面也退出歷史舞臺，進(jìn)奏院依藩鎮(zhèn)而托大、在京城異常活躍的場景，直至清朝末年都不曾再現(xiàn)。

滋生腐敗現(xiàn)象 公費(fèi)數(shù)量驚人

明朝時期，不存在真正意義上的“駐京辦”，但明朝統(tǒng)治者認(rèn)為，類似進(jìn)奏院職能的機(jī)構(gòu)還是需要的。于是，便新設(shè)了一個叫做“通政司”的部門。這個部門起著“上傳下達(dá)”的功能：掌管著將皇帝的命令通傳下達(dá)給地方，收受、檢查地方及內(nèi)外奏章和申訴文書，奏報(bào)四方臣民的動態(tài)、陳情申訴及軍情、災(zāi)異等事。通政司直接受皇帝管轄，與六部平起平坐，權(quán)力很大。

因?yàn)樗拇嬖冢够实鄱斈棵鳎軌蚣皶r了解執(zhí)政的得與失和政策的落實(shí)程度，有時也是皇帝選拔官員的評價渠道之一。為此，各地方部門對通政司官員極盡阿諛奉承之能事，哪怕是正常的工作內(nèi)容，也都會用金錢鋪路。《儒林外史》第七回說：“二位官府封了銀子，又寫了一封薦書，薦在那新升通政司范大人家。”而每到傳統(tǒng)節(jié)日，各地都會派人進(jìn)京，為各種事項(xiàng)活動，用金錢通路。通政司便是他們必去之地。

清代也沒有專門的“駐京辦”機(jī)構(gòu)，但清朝有個官職，叫做“提塘”，即是清代各省總督、巡撫選派本省的武進(jìn)士、修選守備等人，送請兵部充補(bǔ)，駐于京城，三年一輪。實(shí)際上，這就是地方政府派駐京師的聯(lián)絡(luò)官，其職責(zé)本僅限投遞本省與京師各官署往來文書。而在實(shí)際工作中，“提塘”還承擔(dān)了很多任務(wù)，比如夏冬兩季奉送“冰炭費(fèi)”，打點(diǎn)各衙署官吏；再如“串通軍機(jī)處寫字之人”傳遞內(nèi)幕信息，發(fā)回供本省督撫判斷高層動態(tài)及政治風(fēng)向的消息。因此，被選送到京城的提塘官通常是被督撫們倚為親信的人，他們的賞賜及待遇十分豐厚。

此外，清朝的地方政府，都設(shè)有一種專門資金，叫做“部費(fèi)”，即“公關(guān)活動費(fèi)”。此費(fèi)用總體規(guī)模極大。晚清學(xué)者馮桂芬說，清朝中央各部衙門辦事人員——書吏們的“部費(fèi)”收入，光吏部四個司的書吏每年所得就有大約300萬兩銀子，加上兵部、戶部、工部，四部書吏每年所得應(yīng)該不少于1000萬兩銀子。但中央部門不止四部，可想而知，地方上每年要準(zhǔn)備多少“部費(fèi)”。

我國有許多和“駐京辦”相似的“駐省辦”，這些機(jī)構(gòu)主要目的是為了跑項(xiàng)目、跑資金、跑資源，但隨著行政體制改革力度的加大，簡政放權(quán)步伐的加快，行政審批事項(xiàng)的逐步取消或下放，“駐省辦”的功能也就基本消失了。現(xiàn)在交通日益發(fā)達(dá)，相當(dāng)一部分地方都正在同城化，已不是過去那種需要車馬勞頓才能進(jìn)入省城的時代，這些既浪費(fèi)公款又容易滋生腐敗的“駐省辦”確實(shí)到了必須清理規(guī)范和撤銷的時候了。

（編輯：曹文軍）