學習貫徹黨的十八屆五中全會精神積極推進兵團公共財政體制建立

[摘要]公共財政活動在兵團的體現，一是兵團特殊體制必然使兵團在財力分配方面財政模式與財務模式并存;二是兵團組織機構設置與地方政府基本一樣，客觀上決定了兵團與地方政府承擔著同樣的事權，在事權的發揮中財力分配更多體現的是公共財政活動;三是財政是兵團現有城市市政府調控城市經濟社會發展的有力工具。因此要從思想上扭轉兵團只有財務沒有財政的錯誤認識，其次積極推進城鎮化建設，不斷強化兵團“政”的屬性，增強兵團內生財力增長能力。

[關鍵詞]十八屆五中全會;兵團;公共財政體制

[中圖分類號]F812.7 " "[文獻標識碼]A " "[文章編號]1009—0274（2015）06—0005—03

[作者簡介]王新華，女，兵團黨委黨校經管教研部主任、教授。

一、公共財政活動在兵團的體現

（一）兵團特殊體制必然使兵團在財力分配方面財政模式與財務模式并存

理論上講，財政是國家政府用一定的手段和方式，獲得一定收入，再將這部分收入“花”出去，這種“一進一出”活動就是政府的財政活動。財政活動的主體是政府，不是企業、社會團體、行業集團等，政府是財政活動的唯一主體，財政是政府進行資源配置的活動和手段，也是政府行為，財務是企業行為。公共財政是政府為社會提供公共產品和服務的分配活動或分配模式。它屬于財政體制范疇。

兵團成立以來的很長一段時期，國家有關部門長期將兵團定性為農墾企業。農墾企業的定位，使得兵團在財力資源的管理與配置上，長期采取的是農墾企業財務管理模式，最突出的表現就是團場在會計核算、資金管理以及投融資活動方面，完全依據國家有關企業財務制度進行運作。在兵團財務管理組織機構設置上，也是依據大企業財務管理機構稱謂設置，即兵團設財務局（局級），師設財務局（處級），團場設財務科（科級），兵師團這種稱謂沿用至今。所以，農墾企業的定性使兵團企業財務管理模式長期存在的必然。

1997年，中央明確兵團是“黨政軍企”合一的特殊組織和準軍事實體，自行管理內部的行政司法事務。“黨政軍”的定性意味著兵團既要加強黨組織建設，又要履行“準政府”的責任和義務，同時還要強化準軍事實體，這三方面“要”的背后是人財物的投入，尤其是財力的投入。而這部分的財力投入無論是中央政府，還是地方政府，全部屬于公共財政支出范圍，屬于政府的公共費用。對于兵團而言，要履行“黨政軍”的職能，財力支出同樣屬于兵團的公共費用支出范圍，由兵師團三級“準政府”負責承擔。所以，從“黨政軍”的職能定位和工作性質看，兵團的財力分配體現的是非企業行為，是“準政府”行為，屬于財政活動。同時，兵團還有“企”的定性，因為，兵團要利用“企”的身份發展經濟，壯大自我，不斷提升其在國內外發展環境中的地位和作用。有企業就必然有企業財務管理行為，企業財務管理是企業管理的重要組成部分。因此，兵團“企”的定位使得兵團又具有財務管理的功能。兵團“黨政軍企”合一的特殊體制必然使兵團在財力分配方面財政模式與財務模式并存。

（二）兵團組織機構設置與地方政府基本一樣，客觀上決定了兵團與地方政府承擔著同樣的事權，在事權的發揮中財力分配更多體現的是公共財政活動

兵團除人大、政協、工商、稅收以外（不含兵團8個城市），其組織機構設置與地方政府基本一樣，縱向看，兵、師、團三級垂直管理，兵團司令部是最高行政管理部門，管理著兵團14個師，各個師分布在全疆各地，管理著兵團176個團場。團場對師負責，師對兵團司令部負責。這種縱向結構與地方政府省、市、縣垂直管理結構是一樣和對應的。橫向看，兵團一級設有黨委系統、行政系統、群團系統、政法系統、軍事和武警系統，以及科研院校、直屬國有及國有控股企業。各師對應兵團設置黨委、行政、群團、政法、軍事和武警，師一級還有直屬科研院校、國有及國有控股企業。團場對應師設置相應機構，同時團場還有直屬的學校、醫院、科技站等事業單位，以及團屬工交建商企業。對口部門從上到下垂直領導，同級部門相互聯系。這種橫向結構與地方政府省、市、縣橫向機構設置是一樣的。所以，兵團不是完全意義上的中央國家機關或部門，更不是一個大企業或行業，這種組織結構框架意味著兵團與地方政府一樣，要承擔社會公共事務的責任，要為廣大兵團職工提供社會公共產品和服務，要發展社會事業，建立健全基本公共服務體系。所有這些在財力資源的配置上體現的是公共財政活動。而且，在實際運作中，這種財力配置是由兵、師、團三級行政管理部門通過調研分析、規劃設計、方案制訂、具體實施、監督和評估等一系列過程完成的，是非企業行為。所以，兵團組織機構設置與地方政府基本一樣，客觀上決定了兵團與地方政府承擔著同樣的事權，在事權的發揮中財力分配更多體現的是公共財政活動。

二、財政是兵團現有城市市政府調控城市經濟社會發展的有力工具

石河子市、阿拉爾市、圖木舒克市、五家渠市、北屯市、鐵門關市、可克達拉市和雙河市是兵團所屬城市，8個城市的存在使兵團準政府身份在局部地區發生了轉變。城市設有人大、政協、工商和稅務部門，城市政府擁有法律規定的所有權力。雖然，8個城市采取的是“師市合一”的運作模式，但城市政府所擁有的權利、承擔的責任和義務，與地方城市政府完全一樣。在財力資源配置方面，兵團城市財政體制的形式和政府財政活動也與地方城市政府一樣。如兵團城市對于轄區內所有的經濟實體可以依法征稅，稅收收入形成政府財政收入的主要來源。除此之外，兵團城市有關行政部門還可以依據國家法律規定進行合理的收費，甚至在中央政府允許的情況下，可以發行類似于地方政府債券的政府債券，作為城市政府財政收入的另一來源。同時，城市政府年度財政預算報告必須依照我國《預算法》的有關規定，提交市人大會議進行審議，只有經過人大會議審議通過的政府年度財政預算報告，才能付諸實施等。

近幾年，兵團城市政府財政收入增長很快，增長速度遠高于兵團經濟發展速度，在兵團城市政府財力積累迅速增長的情況下，城市也加大了對經濟建設和社會事業發展的投入。2014年，石河子市、阿拉爾市、圖木舒克市、五家渠市和北屯市，地方財政一般預算內收入分別是37.95億、5.08億、2.35億、9.81億、1.75億，兵團城市居民人均收入普遍比團場居民人均收入高。所以，兵團城市經濟的快速發展，社會事業的不斷進步，人民生活水平的不斷提高，都離不開城市政府財政收入的增加和財政支出的合理分配。因此，財政是兵團城市政府履行職責和義務的工具和手段。多年來，兵團城市財政體制的建立和財政活動的運行，也為兵團宏觀層面上財政財務管理體制改革提供了寶貴的經驗。

三、學習貫徹黨的十八屆五中全會精神，積極推進兵團公共財政體制建立，為兵團社會公共事業發展提供財力保障

（一）從思想上扭轉兵團只有財務沒有財政的錯誤認識

幾十年的運作，形成了兵團大財務、師級中財務、團級小財務的格局，這是兵團沒有財政只有財務的思想存在的重要原因。

事實上，2001年中央對兵團實行“綜合財力補助+地方專項”的預算管理制度，就是充分考慮兵團與地方政府擁有相同的社會公共事務。2007年，兵團對團場實行“一總兩分”的財務預算管理制度，從根本上改變了團場農墾企業財務管理模式。從2008年起，兵團對師團公共預算逐步實行“綜合財力補助+專項”的預算管理體制，為兵團公共財政體制建立創造了條件。

但是，由于思想認識上的慣性，兵團沒有財政只有財務的思想還是存在的。首先，改革開放以來，經濟建設是兵團一切工作的重心，企業生產和管理自然成為兵師團重點主抓對象。財務管理是企業生產經營管理的核心部分，重視企業發展必然重視企業財務管理活動，所以，人們對企業財務管理的認識要比財政活動的認識要深。其次，兵團除8個城市以外，至今不是一級政府，而財政的主體是政府，是政府調控經濟的手段和工具，是政府發揮作用的具體體現，兵團不是一級政府，所以，在一部分人的思想里兵團履行政府財政活動似乎不可能。

總之，建立兵團公共財政體制，首先要從思想上扭轉兵團只有財務沒有財政的錯誤認識，消除認識上的誤區，才能實現財務工作向財政管理全面轉型。

（二）積極推進城鎮化建設，不斷強化兵團“政”的屬性，為兵團公共財政體制建立創造有利的條件

首先，由于兵團不是一級政府（除8個城市以外），兵團無權在自己管轄的范圍內依法征稅，沒有稅收收入，兵團就沒有財政收入。其次，兵團沒有法律主體地位，而公共財政體制的建立是需要地方法規條例做保障和推動的，由于兵團不是一級政府，無權制定地方法規條例，在公共財政體制的建立中缺少符合兵團實際情況的地方法規條例做保障。再次，兵團沒有人大和政協，沒有人大和政協組織的審議與監督，公共財政活動一定程度上缺少制度的約束。所以，要在兵團建立公共財政體制，就要凸顯兵團“政”的屬性，使兵團“準政府”的身份發生根本的改變，唯一的途徑就是積極推進兵團城鎮化建設。一是每一個師建立一個城市，在師市合一的城市管理模式下，師組織就擁有了“政府”的屬性，為推動師級公共財政體制建立創造了條件;二是團場大力推進小城鎮建設，使團場成為一級財政管理組織，在合理收稅的情況下，可以解決團場為發展社會公共事業財力不足的問題，為團場財務管理向財政管理轉變創造條件。

（三）增強兵團內生財力增長能力，為兵團公共財政體制建立提供財力上的保障

建立兵團公共財政體制，必須要有一定的財力做保障。雖然，中央政府每年以財政轉移支付的形式給予了兵團財力上的大力支持，但這部分財力不能滿足兵團對社會公共事務的投入，更不能滿足兵團建立健全基本公共服務體系的財力需要。所以，兵團要增強內生財力增長能力，重點是要增強師市財稅增長能力，為兵團公共財政體制建立提供財力上的保障。

第一，轉變過份依賴國家財政轉移支付增加財力的思想，積極培育兵團內生財力能力，是兵團師市財稅能力提高的根本。兵團自身要不斷發展，必然對財力的需求是不斷增加的，如果我們一味依賴國家支持，久而久之，我們會喪失“造血機能”，我們會在自身發展和前進的道路上走不了多遠，我們會遠遠落后于新疆地方的發展以及疆外其他地區的發展。所以，轉變過份依賴國家財政轉移支付增加財力的思想，積極培育兵團內生財力能力，是兵團財力來源的主要關鍵，也是兵團師市財稅能力提高的根本。

第二，不斷增加和擴大兵團8個城市所轄范圍內企業的數量和規模，積極發展生產性服務業，加強稅收征繳監管工作，實現兵團8個城市財政收入快速增長。一是通過招商引資的形式，增加城市企業的數量，以企業總數量的增加實現政府稅收收入的增加;二是充分發揮城市政府行政主體和法律主體的作用，對轄區內的企業加大政策層面上的優惠條件，減輕企業壓力，創造條件使企業的經營效益越來越好，促使企業的利潤空間不斷增大，實現城市財稅收入的增加;三是圍繞城市經濟社會發展，加大城市硬件設施建設，推動兵團8個城市建筑業的發展，大力發展城市生產性服務業和生活性服務業，提高城市財稅能力;四是加強與地方政府相關職能部門之間的交流、協調和理解，增進團結，是實現兵團城市財稅增加的重要工作。

第三，兵團各師要緊緊圍繞經濟建設，抓好城鎮化和新型工業化建設，充分利用自治區對兵團稅收返還政策，優化產業結構，大力發展二三產業，為兵團各師財稅增加創造穩定的財源。一是加快新型工業化建設步伐，通過工業化發展，提高兵團內生財源能力，是兵團各師財稅增加的根本;二是加快城鎮化建設步伐，從師的層面上爭取更多的法律主體地位和行政主體地位，通過兵團城鎮的建立，將兵團自己企業的稅收收入納入到兵團財政收入的范圍內;三是充分利用自治區對兵團稅收返還政策，優化產業結構，大力發展第二產業和第三產業，提高兵團各師財稅能力水平。

責任編輯：楊偉民