公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的實踐和研究

【摘 要】公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)，實行理事會制度，是推進(jìn)圖書館事業(yè)體制機制創(chuàng)新、構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要任務(wù)。本文從法人治理結(jié)構(gòu)的概念入手，總結(jié)分析了國內(nèi)外試點圖書館實行理事會制度的基本做法、成功經(jīng)驗和存在的問題，進(jìn)而對我國公共圖書館法人治理的構(gòu)建作了初步探討，希望能為推動我國公共圖書館法人治理逐步走向完善提供一些有用的參考。

【關(guān)鍵詞】公共圖書館 法人治理結(jié)構(gòu) 理事會制度

在高速發(fā)展著的今天，公共圖書館作為公益性的文化服務(wù)事業(yè)單位，越來越被人們所喜愛和關(guān)注，因此他們對于圖書館的公共服務(wù)要求也就越來越高。對此，我國也做出了諸多努力、借鑒和嘗試，并出臺了有針對性的改革方案，明確要在文化事業(yè)單位建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，從而擺脫政府管事業(yè)、政府包事業(yè)的格局，使事業(yè)單位成為社會管理、社會服務(wù)的主題，最終回歸公共服務(wù)本色。

一、法人治理結(jié)構(gòu)的含義

“法人治理結(jié)構(gòu)”（Corporate Governance）一詞最早是于20世紀(jì)70年代初由美國經(jīng)濟(jì)理論界提出來的，國內(nèi)譯成“法人治理結(jié)構(gòu)”、“公司法人治理結(jié)構(gòu)”等。但關(guān)于法人治理結(jié)構(gòu)的概念，目前學(xué)術(shù)界尚沒有完全統(tǒng)一的結(jié)論。我們綜合各學(xué)術(shù)界的觀點來看，法人治理結(jié)構(gòu)是指法人組織的各種利益相關(guān)者在決策、執(zhí)行、監(jiān)督過程中共同參與由一系列激勵公共文化機構(gòu)內(nèi)部管理實行法人治理結(jié)構(gòu)，是當(dāng)代西方國家文化藝術(shù)管理普遍采用的運作模式。

二、法人治理結(jié)構(gòu)模式中的圖書館理事會

理事會是圖書館的決策權(quán)力機構(gòu)，負(fù)責(zé)確定圖書館的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，行使圖書館的重大事項決策權(quán)。理事會成員是由政府部門代表、社會人士、行政執(zhí)行人等組成，并以社會人士為主。它是采用委任制或選任制產(chǎn)生，其中理事長由舉辦主體提名，按照干部管理權(quán)限報批或備案；其它理事由舉辦主體履行任免程序，政府部門代表由于圖書館服務(wù)相關(guān)的政府職能部門推薦，社會人士由圖書館行業(yè)組織或舉辦主體認(rèn)可的其它民間組織推薦。

三、國外、國內(nèi)試點圖書館實行理事會制度的探索

圖書館理事會制度，是指由理事會進(jìn)行決策的圖書館管理體制，大部分的西方國家都建立了相對完善的理事會制度。

（一）國外基本做法、成功經(jīng)驗、存在的問題

國外的圖書館理事會制度起源于1848年美國波士頓市議會通過的圖書館設(shè)置法案.現(xiàn)在，美國、英國、韓國等發(fā)達(dá)國家大都實施有圖書館理事會制度，接下來僅以俄亥俄州圖書館為例，看看他們的探索路徑和寶貴的經(jīng)驗。（1）納入地方法律，成為法定制度。從俄亥俄州圖書館理事會制度的發(fā)展歷程來看，俄亥俄州早在1844年就通過了成立州圖書館理事會的法律。從那時起，州圖書館理事會就開始成為法定機構(gòu)而存在。（2）制度屢次修訂，完善歷經(jīng)百余年。（3）尊重公眾意愿，鼓勵公眾參與。“以人為本”是圖書館服務(wù)一以貫之的宗旨。俄亥俄州圖書館理事會制度也充分體現(xiàn)了這一點。（4）實行交疊更替，保障理事會持續(xù)穩(wěn)定。

（二）國內(nèi)基本做法以及存在的問題

自2007年以來，我國結(jié)合事業(yè)單位分類改革開展建立文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點。下面我們來實際看看這些試點的法人治理工作探索得如何？

1.深圳圖書館是全國最早啟動法人治理結(jié)構(gòu)試點的公共圖書館，有不少來自全國各地的公共圖書館代表到該館進(jìn)行調(diào)研交流。深圳圖書館相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者：“政府、理事會與管理層之間的關(guān)系，理事會應(yīng)該如何定位，在現(xiàn)行體制下能否實現(xiàn)這個定位，等等，是各兄弟館在調(diào)研中最為關(guān)心的問題?！鄙虾Ｆ謻|新區(qū)圖書館館長張偉對此表示認(rèn)同：“2012年底、2013年初，浦東圖書館也曾計劃推行法人治理結(jié)構(gòu)，但是經(jīng)過進(jìn)一步的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)時推行還缺少一定的頂層設(shè)計和相關(guān)的政策配套，一些方面也需要政府相關(guān)部門首先在觀念層面進(jìn)行突破，由于當(dāng)時的準(zhǔn)備還不充分，所以這一計劃被推遲了?！?/p>

2.那么具體而言，推行法人治理結(jié)構(gòu)從政府層面要突破哪些障礙呢？

一位基層圖書館的負(fù)責(zé)人分析：“首先，是干部管理的權(quán)限問題。目前在圖書館系統(tǒng)，干部的管理任命均由上級部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，圖書館的管理層沒有決定權(quán)，一個中層干部的任命從開始到最終確認(rèn)甚至要達(dá)到半年以上的時間?！必斦艡?quán)也是推行法人治理結(jié)構(gòu)的重中之重。在經(jīng)費管理方面，圖書館的購書經(jīng)費、文化館的活動經(jīng)費、員工的績效工資等在目前的財政體制下都是按照項目進(jìn)行撥款、核算的，這與理事會制度中的管理層必須按照理事會的決議獨立自主履行財務(wù)資產(chǎn)管理的要求必然存在較大的差距。事權(quán)也是推行法人治理結(jié)構(gòu)要突破的問題。因此，從另一個層面來講，在法人治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)中，對管理層的專業(yè)水平和自主創(chuàng)新、自謀發(fā)展能力也有一定的要求，這對當(dāng)前各館的管理者而言也是一個挑戰(zhàn)。

上述試點過程中顯現(xiàn)的種種問題，最主要的原因就是關(guān)聯(lián)制度的配套銜接不夠，觀念上的障礙和體制上的障礙使得單兵獨進(jìn)很難奏效了。

四、對公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的思考

文化事業(yè)單位實行法人治理、建立理事會制度在我國還是一個新事物，國外雖有成熟的做法、成功的經(jīng)驗，但移植到中國并沒有全盤復(fù)制的可能性，許多問題需要我們自己在實踐中探尋突破的方向、解決的辦法。

1.確立圖書館在社會民眾中的地位，贏得公眾的尊重和認(rèn)可。

公共圖書館作為社會大系統(tǒng)中的一員，其法人治理機制是否完善決定著其發(fā)展進(jìn)程。它的前提就是要確立圖書館在社會民眾中的地位，贏得公眾的尊重和認(rèn)可。

2.建立一個高素質(zhì)的研究圖書館立法的專業(yè)隊伍，做好立法的組織領(lǐng)導(dǎo)工作，統(tǒng)籌各個地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀來制定一個普適性的法律規(guī)范，才能使公共圖書館走向法制化管理的軌道。

3.要借鑒國外圖書館立法的成功經(jīng)驗。

4.制定相應(yīng)的政策和法律，要認(rèn)清政府與理事會之間的關(guān)系以及理事會與執(zhí)行者之間的關(guān)系，要在管理體制上理順政事關(guān)系，政府切實轉(zhuǎn)變職能，事業(yè)單位真正落實法人地位。

概言之，文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的核心要點，一是決策層建立理事會制度，二是管理層依法獨立運行，三是管理和運行實現(xiàn)“章程化”。真正意義上的法人治理，不是簡單地在形式上成立個理事會，也不是在現(xiàn)有組織架構(gòu)中再多加一層“婆婆”，而是轉(zhuǎn)變政府職能、落實文化事業(yè)單位法人自主權(quán)、激發(fā)單位活力的制度保障，從本質(zhì)上說，是文化事業(yè)單位管理體制和運行機制的改革與創(chuàng)新。