淺析新預(yù)算法對(duì)行政事業(yè)單位的影響

摘要：2014年8月31日，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)預(yù)算法>的決定》于第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)，新預(yù)算法自2015年1月1日起在全國(guó)執(zhí)行，這意味著行政事業(yè)單位將接受一場(chǎng)預(yù)算管理風(fēng)暴的洗禮。預(yù)算管理實(shí)施有效與否對(duì)行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)意義重大，它不僅影響行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)核算、內(nèi)部控制等各方面，更是公共資源合理配置的重要依據(jù)。文章分析新預(yù)算法主要變化，從新預(yù)算法突破出發(fā)，結(jié)合行政事業(yè)單位實(shí)際情況，探討新預(yù)算法對(duì)行政事業(yè)單位造成的影響，并對(duì)存在的問(wèn)題提出完善建議。

關(guān)鍵詞： 新預(yù)算法；預(yù)算管理；行政事業(yè)單位

原預(yù)算法從1995年開(kāi)始實(shí)施以來(lái)，中國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)政體制已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，它局限和缺點(diǎn)逐漸凸顯。而且近年來(lái)財(cái)政改革在很多領(lǐng)域取得了一定成就，比如實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付、推行部門預(yù)算、確立收支兩條線、試行財(cái)務(wù)公開(kāi)等，這些好的改革措施需要用法律的形式加以確定。預(yù)算是財(cái)政的靈魂，是財(cái)政改革的指向標(biāo)，是財(cái)政制度改革的重要的法律依據(jù)。新預(yù)算法通過(guò)和執(zhí)行必然對(duì)行政事業(yè)單位產(chǎn)生很大影響。

一、新預(yù)算法的突破和對(duì)行政事業(yè)單位的影響

（一）新預(yù)算法的突破

1. 體現(xiàn)預(yù)算全口徑，完善了預(yù)算體系

原預(yù)算法涉及的基本上是公共財(cái)政預(yù)算的內(nèi)容，對(duì)于政府性基金，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)等規(guī)定尚不明確。新預(yù)算法明確規(guī)定將財(cái)政所有收支全部納入預(yù)算，包括一般公共預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，體現(xiàn)了預(yù)算全口徑。

2. 推進(jìn)民主改革，健全了公開(kāi)透明的預(yù)算制度

原預(yù)算法沒(méi)有要求對(duì)預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算等公開(kāi)，新預(yù)算法推進(jìn)民主改革，健康了公開(kāi)透明的預(yù)算制度。新預(yù)算規(guī)定，除涉及國(guó)家秘密的事項(xiàng)外，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算等報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由政府財(cái)政部門向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的安排、執(zhí)行情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)做出說(shuō)明。

3. 改變了預(yù)算審查重點(diǎn)，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制

原預(yù)算法財(cái)政審查的重點(diǎn)是量入為出，控制赤字規(guī)模，達(dá)到預(yù)算年度內(nèi)收支平衡。新預(yù)算法規(guī)定，各級(jí)一般公共預(yù)算按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于調(diào)節(jié)跨年度預(yù)算收入和支出的波動(dòng)，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)熱時(shí)充盈預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或沖減赤字，在經(jīng)濟(jì)衰退，用于調(diào)節(jié)預(yù)算收入的不足，建立跨年預(yù)算平衡機(jī)制。

4. 規(guī)范了地方政府債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

新預(yù)算法從規(guī)范主體、限定用途，控制規(guī)模、限制方式，制定償還計(jì)劃、建立監(jiān)督機(jī)制和落實(shí)法律責(zé)任等各方面都做出了規(guī)定，將地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)納在可控范圍內(nèi)。

5. 健全了轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

新預(yù)算法規(guī)定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由下級(jí)政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。強(qiáng)調(diào)建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，除按照國(guó)務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級(jí)政府共同承擔(dān)的事項(xiàng)外不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金等。這些規(guī)定有利于健全轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

6. 貫徹勤儉節(jié)約原則，加強(qiáng)預(yù)算支出約束

新預(yù)算法集中體現(xiàn)厲行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)的原則。新預(yù)算法第37條規(guī)定：嚴(yán)格控制各部門、各單位的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和樓堂館所等基本建設(shè)支出，并且在第94條明確了對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任。新預(yù)算法規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化了預(yù)算對(duì)經(jīng)費(fèi)支出約束，強(qiáng)調(diào)無(wú)預(yù)算不支出。新預(yù)算法從制度、執(zhí)行、監(jiān)督到責(zé)任落實(shí)各個(gè)環(huán)節(jié)都做了明確的規(guī)定加強(qiáng)了預(yù)算對(duì)支出約束作用。

（二）對(duì)行政事業(yè)單位的影響

1. 新預(yù)算法零基預(yù)算對(duì)行政事業(yè)單位的影響

相對(duì)于傳統(tǒng)的增長(zhǎng)預(yù)算而言零基預(yù)算不考慮以往會(huì)計(jì)年度所發(fā)生的支出項(xiàng)目或支出金額，而是以零作為起點(diǎn)，一切從實(shí)際需要出發(fā)，整理需要實(shí)施的項(xiàng)目和對(duì)應(yīng)的支出計(jì)劃，識(shí)別并去除不充分或者已過(guò)時(shí)的項(xiàng)目，促進(jìn)更為有效的財(cái)政資金分配，預(yù)算編制更加細(xì)化也更加科學(xué)。 但是零基預(yù)算的編制需要更廣泛的參與收集和處理各項(xiàng)數(shù)據(jù)信息，編制更加復(fù)雜也更加耗時(shí)。行政事業(yè)單位的預(yù)算編制需要做好充分的協(xié)調(diào)和準(zhǔn)備。首先財(cái)務(wù)部門不能像以前一樣閉門造車，要做好宣傳和匯報(bào)，引起領(lǐng)導(dǎo)充分重視，只有領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理的重要性，才能得到各個(gè)部門的配合，順利開(kāi)展預(yù)算編制，其次編制部門要提高預(yù)算管理團(tuán)隊(duì)必要的技能，通過(guò)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會(huì)應(yīng)急預(yù)算的編制要求，熟練掌握零基預(yù)算的編制方法。

2. 新預(yù)算法預(yù)算績(jī)效管理對(duì)行政事業(yè)單位的影響

新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)績(jī)效管理，提出用錢必問(wèn)效，其主要目的是加強(qiáng)預(yù)算管理對(duì)行政事業(yè)單位管理的作用，保證財(cái)政資金合理分配和有效使用。績(jī)效管理涉及預(yù)算編制，預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算考核評(píng)價(jià)各個(gè)階段，包含預(yù)算管理全過(guò)程，有利于提高行政事業(yè)單位預(yù)算編制質(zhì)量，有利于控制和調(diào)節(jié)預(yù)算的執(zhí)行，提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平，促使行政事業(yè)單位理順內(nèi)部控制管理思路，通過(guò)績(jī)效考核將責(zé)任落實(shí)到位。行政事業(yè)單位通過(guò)科學(xué)合理的預(yù)算績(jī)效管理，能夠充分發(fā)揮本經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)社會(huì)及壞境等的公益作用，保證行政事業(yè)單位開(kāi)展的業(yè)務(wù)活動(dòng)的合法性和有效性，有利于行政事業(yè)單位管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)財(cái)政資金效益最大化。

3. 新預(yù)算法預(yù)算、決算等公開(kāi)對(duì)行政事業(yè)單位的影響

原預(yù)算法下，對(duì)財(cái)務(wù)公開(kāi)未有規(guī)定，某些單位存在套取專項(xiàng)資金，滯留、挪用資金等違規(guī)操作，甚至出現(xiàn)貪污腐敗。新預(yù)算法規(guī)定預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由政府財(cái)政部門向社會(huì)公開(kāi)。行政事業(yè)單位資金使用必須接受來(lái)自于社會(huì)的評(píng)價(jià)和監(jiān)督，這就使得行政事業(yè)單位預(yù)算的編制和執(zhí)行更加嚴(yán)格透明，并且有利于破除權(quán)利尋租，防范腐敗和違法亂紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在問(wèn)題

新預(yù)算法對(duì)行政事業(yè)單位的預(yù)算管理產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，但在行政事業(yè)單位實(shí)際操作過(guò)程中還存在一些問(wèn)題和不足。

（一）預(yù)算管理力量不足

在行政事業(yè)單位里，負(fù)責(zé)預(yù)算管理的任務(wù)往往落在財(cái)務(wù)人員的身上，而新預(yù)算法下，預(yù)算管理細(xì)化到卻遠(yuǎn)不像以前一兩個(gè)財(cái)務(wù)人員能夠閉門解決，現(xiàn)代預(yù)算既需要部門間充分的協(xié)調(diào)和參與，也需要財(cái)務(wù)人員熟練掌握現(xiàn)代預(yù)算的編制方法，管理方法，熟悉會(huì)計(jì)的核算，業(yè)務(wù)能力要求更加專業(yè)化。而行政事業(yè)單位里目前的狀況由于前幾年財(cái)政局核算中心成立，各行政單位的財(cái)務(wù)預(yù)算、核算、決算等由財(cái)政核算中心負(fù)責(zé)，單位只需一名財(cái)政聯(lián)系人，因此很多行政事業(yè)單位沒(méi)有專設(shè)財(cái)務(wù)部門而是下轄在綜合科或辦公室內(nèi)，財(cái)務(wù)聯(lián)系人員由辦公室管理或人事管理人員兼任，普遍存在財(cái)務(wù)隊(duì)伍力量比較薄弱的問(wèn)題。隨著財(cái)政改革的深化，核算中心現(xiàn)已經(jīng)改為國(guó)庫(kù)支付局，單位的財(cái)務(wù)隊(duì)伍卻沒(méi)有及時(shí)恢復(fù)建立和發(fā)展，財(cái)務(wù)力量不足的問(wèn)題越來(lái)越大越突顯。

（二）行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行時(shí)間同預(yù)算批復(fù)時(shí)間不一致

眾所周知，預(yù)算執(zhí)行的時(shí)間是以自然年度計(jì)算，即每年的1月到12月，而預(yù)算批復(fù)的時(shí)間是兩會(huì)之后1個(gè)月內(nèi)，通常是在3、4月份，而在年末時(shí)財(cái)政支付局目前的做法是將項(xiàng)目的全部結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金（指標(biāo)）收回。待兩會(huì)審核批復(fù)后再將資金（指標(biāo)）下達(dá)給各個(gè)單位。就是說(shuō)在預(yù)算的執(zhí)行時(shí)間實(shí)際存在2～3個(gè)月的空檔期，再加上有些行業(yè)的項(xiàng)目如水利工程的運(yùn)行維護(hù)和施工本身都存在季節(jié)性，為發(fā)揮水利工程的防汛抗旱功能，水利工程項(xiàng)目的實(shí)施需要避開(kāi)汛期和旱期 ，預(yù)算項(xiàng)目的實(shí)施只能安排在年初3個(gè)月或年末2個(gè)月份，而資金的支付卻起碼在3月份之后，這不僅就造成了項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和支付時(shí)間的不匹配，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)不能準(zhǔn)確反映項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，違背了財(cái)務(wù)信息的及時(shí)性原則。同時(shí)也會(huì)帶來(lái)如工程的民工工資不能及時(shí)支付的社會(huì)問(wèn)題。

（三）項(xiàng)目績(jī)效考核指標(biāo)單一，標(biāo)準(zhǔn)體系不健全

目前的績(jī)效考核指標(biāo)單一，一刀切的指標(biāo)選取并不適合所有的行業(yè)的行政事業(yè)單位預(yù)算考核。例如戶外作業(yè)的項(xiàng)目如水利工程運(yùn)行維護(hù)和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施，很大程度上依賴天氣狀況，否則不能確保項(xiàng)目實(shí)施的安全性和有效性。比如大壩的除險(xiǎn)加固、河道清淤等項(xiàng)目不僅要避開(kāi)汛期還要在連續(xù)天晴時(shí)進(jìn)行。導(dǎo)致了對(duì)天氣有特殊要求的項(xiàng)目，在預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效管理的實(shí)效管理上有很大的不確定性，預(yù)計(jì)年內(nèi)能完成的項(xiàng)目由于受天氣影響不能按時(shí)施工，實(shí)效指標(biāo)對(duì)這類項(xiàng)目的考核沒(méi)有實(shí)際意義，導(dǎo)致項(xiàng)目年度執(zhí)行進(jìn)度考核流于形式 。

（四）預(yù)算管理制度性和靈活性矛盾

新預(yù)算法硬化預(yù)算支出約束最大程度的體現(xiàn)了預(yù)算管理的制度性， 無(wú)預(yù)算不支出原則把權(quán)力關(guān)進(jìn)了制度的籠子，但反過(guò)來(lái)，制度也是一把雙刃劍，過(guò)分強(qiáng)調(diào)制度而卻不管實(shí)際情況的結(jié)果，也會(huì)促成效率低下和財(cái)政資金浪費(fèi)。比如單位大院內(nèi)破損路面需要修補(bǔ)，本單位根據(jù)工程造價(jià)預(yù)算，在年度申報(bào)了該項(xiàng)目并申請(qǐng)了該項(xiàng)資金，路面開(kāi)挖后發(fā)現(xiàn)該段污水管道老化，存在嚴(yán)重滲水，需要對(duì)污水管道進(jìn)行更換。否則不僅影響路面修補(bǔ)效果，也污染環(huán)境。這種狀況不符合自然災(zāi)害和突發(fā)事件，不能調(diào)整預(yù)算。如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)制度必然造成單位不顧實(shí)際情況，對(duì)路面進(jìn)行填補(bǔ)，次年再申報(bào)污水管道更換項(xiàng)目，這就會(huì)造成路面的再次開(kāi)挖，浪費(fèi)財(cái)政資金浪費(fèi)時(shí)間，也不能中止對(duì)壞境造成的污染。

三、完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理建議

（一）提高領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)力量

針對(duì)預(yù)算管理力量薄弱的問(wèn)題，首先財(cái)政部門和單位財(cái)務(wù)人員要相互積極配合做好宣傳，使單位領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識(shí)新預(yù)算法實(shí)施的重要性，及時(shí)調(diào)整崗位和充實(shí)財(cái)務(wù)隊(duì)伍力量，在部門間溝通和參與中提供支持和協(xié)助。其次在人員的配備上，要根據(jù)崗位要求選用有執(zhí)業(yè)資格的專業(yè)財(cái)務(wù)人員擔(dān)任，沒(méi)有人才條件的行政事業(yè)單位，要鼓勵(lì)在財(cái)務(wù)崗位人員通過(guò)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)獲取相應(yīng)執(zhí)業(yè)資質(zhì)。再次財(cái)務(wù)人員自身除了參加每年會(huì)計(jì)繼續(xù)教育外，還要自覺(jué)學(xué)習(xí)各項(xiàng)財(cái)政法規(guī)和政策，深刻理解新預(yù)算法的精神，加強(qiáng)自身業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)和積累，熟練掌握現(xiàn)代預(yù)算的管理及編制方法，按新預(yù)算法的要求落實(shí)各項(xiàng)財(cái)務(wù)工作。

（二） 充分溝通協(xié)調(diào)，創(chuàng)新支付方式

針對(duì)預(yù)算批復(fù)和執(zhí)行時(shí)間不一致的問(wèn)題，在工程類的項(xiàng)目支出上，支付時(shí)間和支付程序上有做出創(chuàng)新。首先單位可以確定施工進(jìn)度的工程，財(cái)務(wù)上可以根據(jù)施工單位及項(xiàng)目管理人員的預(yù)計(jì)計(jì)提空檔期需支付的部分工程款，掛在應(yīng)付賬款里，形成單位往來(lái)資金，等工程完工時(shí)根據(jù)合同規(guī)定支付。其次，單位和支付局及預(yù)算局做好溝通和協(xié)商，對(duì)于涉及民工工資的項(xiàng)目采取預(yù)算部門資金，以保證工資支付，以免造成更大程度的不良影響。再次，預(yù)算局和支付局也應(yīng)創(chuàng)新服務(wù)方式，對(duì)符合政策實(shí)施比較充分的項(xiàng)目，在保證預(yù)算批復(fù)下達(dá)前人員基本支出的前提下，允許單位從基本支出預(yù)算里置換出部分資金，等預(yù)算下達(dá)后按實(shí)際情況做零支付調(diào)整用款指標(biāo)。

（三）完善考核制度，健全指標(biāo)體系

針對(duì)首項(xiàng)目績(jī)效考核指標(biāo)單一，標(biāo)準(zhǔn)體系不健全的問(wèn)題先預(yù)算單位要加強(qiáng)預(yù)算管理，充分考慮各項(xiàng)因素的影響，使得預(yù)算申報(bào)更加準(zhǔn)確。比如水利行業(yè)要把天氣因素充分考慮在內(nèi)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施反復(fù)論證，對(duì)不能確定的項(xiàng)目分年申報(bào)。再次，財(cái)政局應(yīng)根據(jù)單位所反映的情況建立更加科學(xué)、健全、公平、有效的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。采用更加科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核和審查， 如健全考核指標(biāo)體系，對(duì)不同行業(yè)不同項(xiàng)目采用不同的考核指標(biāo)。

（四）遵守預(yù)算制度，發(fā)揮敬業(yè)精神

針對(duì)預(yù)算管理制度性和靈活性的矛盾，建議單位項(xiàng)目管理和財(cái)務(wù)管理人員發(fā)揮不怕繁難的精神，遵守制度規(guī)則，對(duì)必要項(xiàng)目作好充分的規(guī)劃和設(shè)計(jì)論證，通過(guò)必要的程序，申報(bào)和調(diào)整預(yù)算。其次人大常委和財(cái)政預(yù)算局可以根據(jù)審查和審批制度，對(duì)預(yù)算調(diào)整追加的項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地考察、第三方鑒定或社會(huì)公示等方法決定是否給予追加。最后，單位應(yīng)積極主動(dòng)邀請(qǐng)相關(guān)人員現(xiàn)場(chǎng)考察，事中監(jiān)督，項(xiàng)目完成后及時(shí)反饋。

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（作者單位：金華市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局）