日本地方債券體系、市場及對我國的啟示

摘要：日本是僅次于美國的世界第二大地方債券市場，本文通過對日本總務(wù)?。∕IC）文件——《Local government bond system and market in Japan》進行翻譯整理，梳理出日本地方債券體系及市場的特點，依此對我國的地方債發(fā)展提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：地方債券；體系；市場；啟示

一、日本地方債券體系及市場

（一）基本情況

日本是世界第二大債券市場，其規(guī)模僅次于美國。由于政府資助的急劇下降（在8年間由60%降至36%）以及私募的衰落，日本地方政府債券的公開發(fā)行急劇增加（6年間，發(fā)行機構(gòu)由28家增至44家，發(fā)行量10年間增長兩倍）。日本已獲得信用評級的機構(gòu)越來越多，2年間有16家機構(gòu)（其中11家機構(gòu)獲得穆迪Aa1級）新獲得信譽機構(gòu)評級。

日本地方政府債券也稱地方債，是由都、道、府等地方政府和地方公共團體發(fā)行的債券，地方債包括地方公債和地方公企業(yè)債兩種類型。地方政府債務(wù)資金的來源分為私募、聯(lián)合、政府等幾種。由于政府資金的大幅減少，地方債的發(fā)行人數(shù)量和公開發(fā)行量（本地政府債券）一直在增加，地方債（私營部門的資金）呈現(xiàn)顯著增長的趨勢。

日本地方債的發(fā)行有雄厚的資金支持體系和政府監(jiān)督檢查制度相配合，根據(jù)目前日本的制度，不允許地方政府破產(chǎn)和地方債務(wù)釋放，因此，目前并未發(fā)生債券支付失敗情況。以下體制相互配合地方債的運行：地方債發(fā)行的協(xié)商機制，國家政府金融支持下的償債支付制度，以及確保財政穩(wěn)健的早期預(yù)警和重建系統(tǒng)等。

（二）地方債發(fā)行機制規(guī)范

1.地方發(fā)債從審批制向協(xié)商制轉(zhuǎn)變

2006年以前，日本地方政府發(fā)行債券要經(jīng)過嚴格的審批制度。各地方政府發(fā)行公債前必須向總務(wù)省上報計劃，經(jīng)總務(wù)省批準后方可發(fā)債。由于大部分地方債資金來源屬于財政投融資資金，總務(wù)省在審批時要與內(nèi)閣協(xié)議，聽取內(nèi)閣的意見，因而稱為協(xié)議審批制度。

從2006年開始，由于財政分權(quán)，日本地方債券發(fā)行從審批制改為協(xié)商制度。地方債券發(fā)行前，必須征詢總務(wù)?。h和政令指定城市發(fā)行）或都道府縣（市町村發(fā)行）的同意，只有獲得總務(wù)省許可后，才可以借用公共資金發(fā)行地方債?？倓?wù)省許可下的地方債債務(wù)支付被中央政府納入稅收分配。在特定條件下即使沒有中央和都道府縣的同意，只要向地方議會報告就可以直接發(fā)債，但若得到總務(wù)省的審批后再發(fā)債可以得到一些優(yōu)惠待遇。每一財年由總務(wù)省公布許可發(fā)債標準，預(yù)算赤字比例太高、往期償債率過高、地方稅征收率低于90%，以及公務(wù)員工資較高的地區(qū)禁止發(fā)行地方債。

2.地方債計劃較靈活

為了保證財政穩(wěn)健，償債率過高或赤字超過警戒線的地方政府，只有獲得批準后才能夠發(fā)行地方債：如果實際償債率是18%仍然采用傳統(tǒng)的許可制制度；如果發(fā)行人實際償債率為18%-25%，則必須先根據(jù)公認標準，起草一份地方債計劃，獲得總務(wù)省部長批準后才可發(fā)行。而其債務(wù)的融資財源與償還財源則納入地方財政計劃，主要由政府來承擔；限制實際償債率在25%以上的發(fā)行人發(fā)行特定項目債券。

根據(jù)制度規(guī)定，如果地方債計劃正確，債券或貸款將提前獲得批準，如果債券或貸款無法獲批，他們可以通過向議會提交報告而獲批發(fā)行債券貸款。獲得協(xié)商許可的地方債作為財源納入地方財政計劃，反之則中央政府不再承擔其融資和償還財源。地方債計劃與協(xié)議審批制度相互配合，構(gòu)成了日本嚴密的地方債管理制度。

3.地方債趨向聯(lián)合公開發(fā)售

近年來，日本的地方債趨向聯(lián)合公開發(fā)售。聯(lián)合發(fā)行的地方政府債券（JLGB）由日本全國30個地方政府共同承擔公開義務(wù)，它在2003年4月首次發(fā)行，每個發(fā)行者都需為每個債務(wù)提供全額支付保證。聯(lián)合發(fā)行地方政府債券每月發(fā)行額為100億日元（相當于約10億美元），這是規(guī)模最大的日本非國家政府債券，目前未償還債券總額近6萬億日元（2008年）。由于大發(fā)行量和高頻率，JLGB在雷曼兄弟綜合指數(shù)以日元計價的組合中占有一定的份額。當兩個或兩個以上的地方公共團體需要發(fā)行地方債務(wù)，他們各自提出發(fā)行債券的申請，將獲得共同批準。這些地方公共團體應(yīng)對地方債務(wù)的利息支付和贖回集體負責。

目前，JLGB已成為非國家債券中一種重要的基準債券。隨著越來越多的地方政府加入聯(lián)合發(fā)行地方政府債券計劃，優(yōu)質(zhì)JLGB的數(shù)量將不斷增加，這也將增加日本在未來國際債券市場份額。每天彭博咨詢會公布JLGB的交易指示，并為主要承銷商提供透明價格。

（三）地方債償還機制明確

1.地方交付稅系統(tǒng)完善

由于地方政府承擔公共事業(yè)項目建設(shè)，需要通過發(fā)債獲得大量的資金，在地方財力不足的情況下，本息償還由中央政府的交付稅充當財源。日本地方交付稅系統(tǒng)的作用：確保所有地方政府實現(xiàn)標準公共服務(wù)目的，彌補標準稅收和標準服務(wù)成本的失衡，保障地方政府收入，使地方政府為居民提供標準的公共服務(wù)。任一年地方可分配總稅收與國家的稅收密切相關(guān)，它比其他來源的補貼更穩(wěn)定。它的優(yōu)點是，作為地方政府獨立收入來源的一部分，使用方向沒有限制。交付稅成為地方債本利償還的主體財源渠道。

交付稅為以下幾種國家稅款的總和（酒稅的32%，企業(yè)所得稅的34%，消費稅的29.5%，煙草稅的27.5%）。如果這還不足以彌補所有的不平衡，各地政府需要根據(jù)法律規(guī)定或采取其他措施增加金額。日本94%的地方政府地方交付稅計算公式如下：[基準的金融需求（SFN）]-[基準的收入（DSR）]。SFN的計算要確保包括一些債務(wù)支付在內(nèi)基本的金融需求。

2.地方債務(wù)支付擔保資金雄厚

政府稅務(wù)機關(guān)可以根據(jù)自己的權(quán)威，改變稅率以確保稅收收入。國家政府需要通過地方公共財政計劃為地方政府準備足夠的資金，法律責成地方政府履行公共服務(wù)義務(wù)。出于這個原因，法律也迫使國家政府建立地方公共財政計劃，用于準備足夠的資金來執(zhí)行包括債務(wù)支付的標準公共服務(wù)。地方交付稅制度允許中央政府平衡地方政府收入，通過國家對地方政府的轉(zhuǎn)移支付保證各地方政府的標準服務(wù)水平。

3.償債基金完備

每年根據(jù)總務(wù)省的條例，地方政府需要積累足夠的償債基金，用于應(yīng)急性的地方債債務(wù)支付。為應(yīng)對JLGB流動性要求，JLGB委托銀行設(shè)立特別償債基金，以確保在不可預(yù)見的緊急事件發(fā)生時，及時支付本金和利息，這些資金來源于每家發(fā)行機構(gòu)的債務(wù)支付償債基金。具體來說，如果這30個發(fā)行機構(gòu)作為一個整體，償債基金金額接近于每年1個月支付額的10%。

4.法律制度保障成熟

關(guān)于支出范圍，地方自治法第232條規(guī)定：依照法律或行政令，每個普通的地方公共機構(gòu)應(yīng)當承擔自己事務(wù)所導(dǎo)致的開支，以及其他普通地方公共團體費用的下降；當國家依據(jù)法律或政令，責成當?shù)厝魏纹胀ü矙C構(gòu)履行職能時，國家應(yīng)采取措施為必要的開支進行融資。如果事務(wù)是由法律或內(nèi)閣規(guī)定而新增，新增事務(wù)增加的地方公共團體或機關(guān)費用，應(yīng)由國家采取必要的措施予以資助。任何地方公共團體對財政措施不滿意時，可以通過內(nèi)閣向國會競投意見函。

（四）發(fā)行監(jiān)管措施嚴格

1.早期預(yù)警系統(tǒng)

日本地方債發(fā)行的監(jiān)管措施非常嚴格，現(xiàn)有預(yù)警體系下，以下5個財政指標（見圖4）徹底披露了地方政府的財政狀況。另外，通過加強對公共財政狀況的檢查，督促地方政府對公眾和投資者更加負責。每個財政指標必須符合規(guī)定的限制，如果其中一個指標出現(xiàn)問題，地方政府需要做出財政重建計劃，直至滿足指標條件為止。這個計劃必須通過當?shù)刈h會組織外部審計檢查，并向中央政府報告。此外，當?shù)卣枰蜃h會、市民和議員每年作出一份進度報告，如果報告存在問題，地方政府則需要改變財政政策。

2.財政重建系統(tǒng)

如果財政指標未能達到標準的限制規(guī)定，地方政府需要在中央政府的嚴密監(jiān)督下制定財政重建計劃。在這種狀態(tài)下，地方政府需要采取嚴厲的措施，以削減開支、增加稅收和其他收入。中央政府不允許地方政府破產(chǎn)，憲法規(guī)定，即使地方政府財務(wù)狀況嚴重惡化也仍然需要償付債務(wù)。地方政府每年接受外部評估后，必須向議會報告圖4中指標的比例，并向公眾披露。在現(xiàn)有的預(yù)警體系下，實際赤字率、綜合實際赤字率、實際償債率、未來債務(wù)負擔率4項指標中一項突破限額，就需要在中央政府的嚴格監(jiān)管下制定財政重組計劃，具體限額見圖5。

2008財年，44家發(fā)行機構(gòu)（包括27個都道府縣和17個指定城市）獨立公開發(fā)行多種類型和期限的公募債券。債券的條款及條件主要由銀團承銷商投標談判決定，債券期限為5、7、10、15、20或30年，其中大部分是10年期。日本地方政府越來越傾向發(fā)行超長期限（20年及30年）的債券，他們希望以此降低融資風險，減少由于分權(quán)和FILP（政府投資和貸款計劃）改革導(dǎo)致的超長期公共資金的轉(zhuǎn)移支付。

（五）地方債發(fā)行市場廣泛

日本國債之外的證券須通過日本證券保管中心的“日本中央證券保管和記賬式傳輸系統(tǒng)”（JASDEC）登記。非居民投資者可享受免稅，前提是他們通過JASDEC作為直接參與者持有地方政府債券，或通過指定FIAMI/QFI（全球性保管中介）持有地方政府債券。享受日本國家債券免稅的實體也同樣享受當?shù)卣畟舛悺?/p>

當非居民或外國公司首次申請免稅時，他們需要向稅務(wù)機關(guān)獨立提交申請。由于日本國債通常由當?shù)赝泄埽虼嗽谝呀?jīng)申請過免稅的情況下，他們只需提交現(xiàn)有國債申請的副本。目前只有16個全球托管中介有QFI（合格境外登記）資格。 為了配合歐洲日元債券的順利發(fā)行，國際投資者和地方政府強烈要求修訂內(nèi)閣令。為了改善投資環(huán)境，日本政府2008年9月修訂內(nèi)閣令，啟動在海外市場發(fā)行以日元計價的歐元地方債。地方政府從2008年起定期進行海外路演，并通過不斷增加路演的頻率，保證債券的順利發(fā)行。

2007年日本政府通過了稅收特別措施法（限于非居民和外國企業(yè)），該法第5-2條規(guī)定，從2008年開始，定居的非居民或外國公司從地方政府債券中所獲得的收益免征利息稅。此前，外國投資者需要繳納15%稅率的稅金（根據(jù)雙邊稅務(wù)條約，征收的稅款不得超過利息總額的10%），該措施也推動了債券的海外發(fā)行。

二、對我國地方債發(fā)行和監(jiān)管的啟示

2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過的《預(yù)算法》修正案規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準?！翱钜?guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”。在當前歐債危機持續(xù)蔓延的情況下，地方政府發(fā)債必須需要一個成熟的資本市場作為支撐，而無論從監(jiān)督機制還是信用評級機制等方面來看，國內(nèi)資本市場并不成熟。我國目前國內(nèi)地方債務(wù)規(guī)模較大，加之透明度低、操作不規(guī)范，極易引發(fā)債務(wù)風險，日本地方債的成功經(jīng)驗極具借鑒意義。

（一）充足的資金保障

地方政府負債需要足夠的未來資金來源予以保障，培植地方財源是降低地方政府性債務(wù)風險的最根本手段。政府應(yīng)在調(diào)整地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上下功夫，積極發(fā)展適合本地實際并具有較強競爭力的項目，逐步建立起支撐地方財源建設(shè)的經(jīng)濟發(fā)展體系。

（二）健全債務(wù)管理體系

日本地方債發(fā)行有嚴格的協(xié)議和審批制度，同時中央政府下設(shè)的專門機構(gòu)對地方政府財政收支及行政行為進行審計監(jiān)督，有效保證了地方政府債務(wù)的安全、健康運行。盡管我國部分地方政府自行制定了政府性債務(wù)管理的辦法，但尚未建立全國統(tǒng)一的債務(wù)管理體系。建議建立以財政部、人民銀行等多部門參與的債務(wù)管理體系，將地方政府債務(wù)置于財政部能夠掌控的“籠子”里，扭轉(zhuǎn)當前多頭舉債、權(quán)責不清、調(diào)控不力的局面。

（三）建立舉債融資機制

建議人民銀行發(fā)揮央行職能，遵循“分類管理、區(qū)別對待、逐步化解”原則，分類處理存量債務(wù)，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，將債務(wù)收支分類納入預(yù)算管理，動態(tài)監(jiān)控地方政府性債務(wù)。密切跟蹤地方政府債務(wù)規(guī)模和發(fā)展趨勢，加強地方政府債務(wù)的風險識別和風險管理，探索建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的地方政府舉債融資機制。

（四）地方政府權(quán)責統(tǒng)一

日本隨著地方債的發(fā)展也進行了財政的分權(quán)改革，提高了地方自治體的自主性。我國中央政府仍然是地方政府的隱形擔保人，隱含的道德風險不容忽視。因此，如何明確地方政府在發(fā)債中的責任，使得權(quán)責統(tǒng)一是減少地方債運行風險的一個重要問題。

（五）建立風險預(yù)警機制

管理地方政府債務(wù)的有效手段之一是合理確定地方政府債務(wù)規(guī)模，建立科學(xué)的風險防范和預(yù)警機制。為此，應(yīng)結(jié)合我國國情，建立可量化的指標體系，包括負債率、新增債務(wù)率、利息支出率、債務(wù)依存度、償債率等，并給出確定性的參考值。

參考文獻：

[1] 《Local government bond system and market in Japan》，www.stat.go.jp.