基層央行貨幣發行管理存在的問題及對策

一、存在的主要問題

（一）部分管理制度不完善。主要表現在：一是對自身制訂的制度未及時進行修改。有的制度支行已無相關業務，有的制度其條款是上級庫相關制度的條文，支行將其復制未改就作為了本單位的制度，如某支行制訂的“反假貨幣崗位職責”、“頭寸調撥工作程序與職責”有“提前一天將通知單送達機關事務管理科和保衛科安排車輛和押運人員”等內容。二是制度與實際做法不一致。××支行目前仍在實施的《庫主任崗位責任制》有“掌管發行庫備用門組合鎖”之內容，而支行備用門組合鎖密碼的實際掌管人為劉××和吳××，并非庫主任，制度與實際做法不對應。三是應急預案不完整。《中國人民銀行突發事件應急預案管理辦法》第二十三條規定“應急預案附錄中應當根據需要列出應急處置聯系人名單和聯系方式、應急預案框架圖、應急處置工作流程圖”，但××支行制訂的“發行庫、發行基金調運和供應危機處置”等三個預案中均無相關附錄，也無上述相關內容。四是個別制度與上級行制度不符。《湖南省人民銀行系統人民幣發行庫管理規定》（以下簡稱《管理規定》）第二十二條規定“備用門組合鎖密碼應由掌管人設置，并分別書寫、簽封后，分別收存，專柜保管”，但××縣支行制訂的《發行庫組合鎖管理制度》卻規定“備用門由庫主任掌管，組合鎖密碼由庫主任安排二人分別設置書寫、封簽后，再指定二人分別管理”；《管理規定》第四十六條規定“支庫貨幣金銀部門負責人應每日跟班作業”，但某縣支行制訂的《關于實行跟班制度的規定》的相關內容是“建立貨幣金銀部門主要負責人跟班作業制。貨幣金銀部門主要負責人每月至少到發行庫現場跟班作業，……”，均與上級行規定不符。

（二）操作風險隱患較突出。經調閱兩支行相關登記簿和監控錄像，兩支行在辦理業務過程中不同程度地存在以下一些現象，不僅違反了相關的制度規定，也導致崗位相互制約機制名存實無，存在較大的風險隱患。一是進出發行庫時沒鎖閉柵欄門。《管理辦法》第五十五條規定“對發行庫柵欄門，應在人員進出發行庫后隨時關閉”，但某縣支行監控錄像顯示，2014年3月19日11時0分，管庫員郭××和彭××進入發行庫辦理業務時，沒鎖閉柵欄門。二是金庫門密碼鎖存在沒打亂的現象。2014年3月31日14時54分，管庫員郭××打移交給劉××（王××監交），進入金庫對庫時，管庫員郭××一個人轉動密碼就把金庫庫門的兩把組合鎖打開了，說明另一名管庫員彭××之前并沒有打亂其掌控的組合鎖密碼（監控錄像也顯示，進入金庫對庫時，彭××沒有轉動金庫密碼的動作），不符合《中國人民銀行人民幣發行庫管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）第一百零八條關于組合鎖密碼管理的規定。三是管庫員未按規定出入庫房。從某縣支行2013年12月至2014年4月部份錄像資料中發現管庫員進入庫房后彭××獨自1人出柵欄門2次。如：2014年2月11日10點45分15秒郭××、彭××進入庫房，彭××于10點45分34秒出柵欄門到過道打開電源開關，24秒后才進入庫房一起辦理業務，不符合《管理規定》第三十三條關于“管庫員在庫內期間，任何一名管庫員不得暫時離開或先行離開發行庫。遇有特殊情況，需要離開發行庫的，應暫停辦理業務，全體管庫員共同離開發行庫”的規定。四是發行基金出入庫未能“一筆一清”。分別調閱某縣支行25天、××支行8天辦理出入庫業務的錄像，其中分別有18筆、3筆未執行一筆一清制度，如：2014年4月8日某縣支行管庫員辦理一商業銀行入庫業務后，庫款未入庫而直接辦理另一商業銀行的取款業務。又如：2014年5月30日××支行辦理本轄信用聯社出入庫業務時，在該信用聯社繳納的回籠券（或殘損券）尚未入庫的情況下，出庫庫款已由管庫人員從金庫內調出至外交接室該信用聯社人員處。出入庫業務同時辦理，容易出現剛繳來的券款因圖方便又給予取款的機構的情況，極易導致發行基金出現差錯；也不符合《管理規定》第三十八條“辦理出入庫業務時，實行‘一筆一清’，辦理一筆出入庫業務，應在發行基金、保管品、現金入庫結束后……方可辦理下一筆業務”的規定。五是替補管庫員交叉掌控庫房鑰匙密碼。由于支行人員少，常遇替補A的替補管庫員因特殊原因（休假、出差等）無法代班的情況，而此時A管庫員又遇突發情況，替補B的替補管庫員不得不代行替補A管庫員的職責，導致該替補管庫員知曉兩把替補管庫員鑰匙的密碼，所查兩個支行均存在這種現象。六是辦理商業銀行出入庫業務交接不規范。某縣支行辦理商業銀行出入庫業務時都是在人民銀行內交接室內辦理入庫業務；并且其他商業銀行業務人員也待在內交接室，內交接室人員混雜，容易出現差錯，并且無法分清責任。

（三）管理制度執行不到位。其主要表現在：一是非本行人員入庫未見其所在單位行政介紹信，且未經庫主任審批。經查，××支行2014年5月30日，兩個非本行人員（《非管庫人員入庫登記簿》中顯示為陽××、王××，所在單位為××鎖廠）入庫維修庫主門，在《非管庫人員入庫登記簿》當頁未見入庫介紹信，《非管庫人員入庫審批表》中也未見相關審批手續，不符合《管理辦法》規定的“非本行人員因從事安裝、檢修等原因需要進入發行庫的，應出具所在單位行政介紹信”，“入庫人員的審批遵循報經庫主任審批”的要求。二是專職發行人員配備不足。兩個支行現均有兩名管庫員（其中一名管庫員兼任銀行賬戶管理員），一名兼職發行會計、一名貨幣金銀部門主要負責人（并兼任國庫會計發行股股長），不符合《管理規定》第八條關于發行庫人員配備的規定。三是存在不足箱（袋）的發行基金，未以明款方式擺放于該券別垛位前的現象。某縣支行錄像顯示：2014年1月27日10點10分，管庫人員在辦理出庫時，沒有開啟成箱動作，直接在成箱中取款，并且取款后箱內的庫款未以明款方式擺放于該券別跺位前，而是留存在箱內，不符合《管理規定》關于“不足箱（袋）的發行基金，必須以明款方式擺放于該券別垛位前”的規定。四是存在原封券在庫房內開箱的現象。調閱某縣支行錄像：2014年1月10日10點23分，管庫員在庫房內開啟原封券箱。不符合《管理規定》第四十八條關于原封券開箱管理的相關規定。五是輪崗和強制休假制度未嚴格執行。××支行管庫員陳××、王××分別從2007年、2009年任命以來在管庫員崗位工作已分別有7年和5年，一直未輪換；且未見對其強制休假的離崗審計資料，不符合《管理規定》第二十二條關于“……管庫員應實行崗位輪換、強制休假和脫產學習等制度”的規定。六是指紋聯動門備用鑰匙啟用無審批人審批。××支行2013年7月30日至2014年2月28日期間共133次，因老庫房門禁系統出現故障或停電的原因，支行啟用指紋聯動門備用鑰匙，但在《指紋聯動門備用鑰匙啟用登記表》中無批準人簽字審批。

（四）監督管理資料不完整。一是××支庫2013年9月至2014年5月的查庫錄像資料均未進行光盤刻錄，建檔備查。不符合《管理規定》關于“查庫的錄像資料都要及時刻錄光盤，建檔備查，保存期為5年”的規定。二是監控錄像資料保管不完整。某縣支行2013年12月26日前的監控錄像資料因硬盤已壞數據已丟失；2013年11月以前的查庫錄像未進行光盤刻錄保存，××支行監控錄像系統中不能調閱2013年1月4日至2014年5月14日前的出入庫視頻錄像資料。上述監督資料不全，假若發行基金出入庫出現相關案件或事故，極難明確責任人員或找到相關線索，難以發現和堵塞風險漏洞。

（五）應急管理機制欠健全。一是發行庫或內外交接間缺少應急照明系統。經現場查驗，兩個支行發行庫內外交接間缺少應急照明系統，另外××支行發行庫內缺少應急照明系統，一旦停電，業務無法辦理，影響金融機構存取款。二是應急機制欠完善。經詢問，××支行沒有針對火災、水災、地震、斷電和盜搶等突發事項制訂應急預案；更沒有相關的應急預案培訓和應急演練；制訂的《貨幣金銀管理信息系統運行應急預案》中均無相關附錄，也無應急處置聯系人聯系方式，應急預案框架圖、應急處置工作流程圖等。三是應急演練不到位。經查閱和詢問，某縣支行無組織開展應急預案培訓和應急演練的相關資料，也無應急演練和應急處置后對預案進行評估和修訂的相關資料；此外，該縣支行盡管開展了發行庫斷電的應急演練，但無演練的相關資料及人員組織安排、評估等資料，難以達到演練的效果。應急機制的不完善，一旦出現相關突發事件，基層央行將難以應對，有時還可能引發不必要的社會不安，影響央行聲譽。

二、原因分析

對基層央行發行庫管理存在的問題和風險隱患，筆者進行了認真分析，其主要原因是：

（一）客觀原因：支行在崗人員相對偏少，且年齡結構老化，削弱了控制措施的有效性。至審計日兩個支行現均只有兩名管庫員（其中一名管庫員兼任銀行賬戶管理員）、一名兼職發行會計、一名貨幣金銀部門主要負責人（并兼任國庫會計發行股股長），在崗人員的數量與崗位需求的矛盾較為突出，如遇上出差、學習培訓以及人員休假等情況，就出現不合理代班、替補管庫員交叉掌控鑰匙等問題的發生；此外，支行人員年齡結構老化，知識結構陳舊，處理業務時憑經驗，沒有根據新的風險管理的要求去辦理業務。

（二）主觀原因：一是風險管理意識薄弱。表現為少數業務人員只注重對日常業務的完成，不太重視內部控制，風險意識偏弱，防范較松懈，特別是對部門內部各崗位之間相互監督制約機制認識欠深刻，存在以習慣代替制度、以信任代替原則的現象，導致金庫門密碼鎖未打亂、管庫員進出發行庫時未鎖閉柵欄門、管庫員未按規定出入庫房等問題的發生，說明一些重要環節的內部控制和監督仍不到位，存在較大的風險隱患。二是支行制度建設不到位。2011年按照武漢分行的統一部署，各中支在全轄組織對制度建設情況進行了全面清理，并對過期制度的廢止、保留制度的完善和新建制度的制定提出了明確的要求。從檢查調查的情況來看，部分縣支行對制度建設仍不夠重視，沒有及時對制度進行全面清理和規范，致使部分過時制度未及時廢止、部分制度未及時修訂和個別制度與上級行不符等問題產生，隨著業務的變更及新業務的出現，容易形成制度缺失和管理真空。三是制度執行存在偏差。部分人員由于對制度學習不夠，對制度理解有誤，導致在執行中出現偏差，如未嚴格執行“一筆一清”制度，非本行工作人員入庫無行政介紹信并進行審批等。

三、對策和建議

（一） 加強風險教育，正確識別風險。一是各基層央行貨幣金銀部門要針對經辦人員風險意識薄弱的問題，加大教育培訓力度，幫助全體人員樹立起“內控先行”，從源頭控制風險的理念，充分認識到風險的“三性”（風險的客觀性、風險的變動性、風險的可控性）。二是要定期開展風險識別工作。要充分調動支行和股室人員的積極性，定期組織開展“查風險、找漏洞”活動，要對照規章制度和業務流程，認真進行梳理，對本崗位存在或可能存在的風險進行認真分析和識別，采取措施嚴格加以防范。

（二） 健全制度體系，嚴格制度執行。各項業務和內控制度應緊跟業務發展的需要，形成從總體的業務指南和內控指引到各項規章制度、到實施細則的完整的制度體系；同時，內控制度要隨著業務發展變化而不斷得到補充、修改和完善，使內控制度能夠涵蓋發行各項工作及風險點。各基層央行應組織力量對發行部門內控制度進行全面梳理，及時廢止過時制度，對業務已發生變化的制度進行修訂，確保制度全履蓋，實現內控機制建設與業務的同步發展。此外各基層央行要嚴格執行發行管理的各項制度，確保發行工作嚴格按照業務流程進行操作，盡可能地堵塞各種管理漏洞。

（三）嚴格制度約束，強化責任意識。各基層央行貨幣金銀部門要針對貨幣發行管理中存在的問題，要舉一反三，對照查擺自身問題，制訂相關措施，防止風險轉發為損失。同時要嚴格按照有關獎懲制度或辦法，加大對違規問題的責任追究和懲處力度，增強相關人員的責任意識，防止類似問題的屢查屢犯。

（四）增強風險意識，強化風險管理。貨幣發行管理是人民銀行的一項重要的基礎性工作，既有來自外部的風險，也有來自內部的隱患。一是要提高認識，對發行庫管理中存在的問題，要站在風險管理的高度來認識，即使是各種規范性問題，也務必要用風險視角來看待，并積極采取措施加以防范。二是要強化風險控制。對于已經識別的風險隱患，按照風險控制目標和控制流程，有針對性地提出應對措施，切實加以防范。