當(dāng)前形勢(shì)下融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的思考

摘要：推動(dòng)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是當(dāng)前地方政府投融資體制改革的重要內(nèi)容。本文以D市城投為例，通過(guò)分析該公司當(dāng)前存在的償債機(jī)制不完善、造血功能不強(qiáng)、組織機(jī)構(gòu)建設(shè)需要優(yōu)化等問(wèn)題，設(shè)計(jì)了該公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的綜合多方資源、打造新業(yè)務(wù)板塊、設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)等轉(zhuǎn)型路徑，并從明確發(fā)展戰(zhàn)略、提升投融資效率、打造市場(chǎng)化的投融資體系、構(gòu)建市場(chǎng)化的投融資機(jī)制、完善組織保障等方面提出了具體的政策建議。

關(guān)鍵詞：融資平臺(tái)；市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型；案例

一、引言

為推進(jìn)地方政府投融資機(jī)制改革、轉(zhuǎn)變政府職能，繼2014年8月底新預(yù)算法修正案通過(guò)后，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門先后發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）、《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）和《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)）等文件，明確了地方政府融資平臺(tái)將不再承擔(dān)政府融資職責(zé)，提出要通過(guò)債務(wù)清理的方式來(lái)理清當(dāng)前政府融資的現(xiàn)狀。當(dāng)“融資平臺(tái)債=地方政府債”的邏輯鏈條被斬?cái)啵胤秸谫Y平臺(tái)將失去地方政府的信用背書和土地財(cái)政支撐，將不得不面臨轉(zhuǎn)型問(wèn)題實(shí)現(xiàn)“融資平臺(tái)”向“投資平臺(tái)”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“融資主體”向“運(yùn)營(yíng)主體”的轉(zhuǎn)變，通過(guò)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，成為新型市場(chǎng)化投融資主體。為研究融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展方向的問(wèn)題，本文將以D市城投為例，來(lái)剖析融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展問(wèn)題。

二、D市城投基本情況及面臨的主要問(wèn)題

（一）D市城投基本情況

D市城市建設(shè)投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱“D城投”或“公司”）作為D市人民政府批準(zhǔn)成立的大型國(guó)有企業(yè)，自成立以來(lái)一直致力于推動(dòng)城市的建設(shè)發(fā)展。2000年6月，D市城市建設(shè)投資開發(fā)有限責(zé)任公司在工商行政管理局登記注冊(cè)，注冊(cè)資本4億元人民幣。截至2013年年末，公司下轄子公司8家，具體包括：城南新區(qū)建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司、水務(wù)投資開發(fā)有限責(zé)任公司、農(nóng)業(yè)發(fā)展有限責(zé)任公司、公共交通總公司、某賓館、市政建設(shè)總公司、體育新城建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司、自來(lái)水公司等。

（二）D城投面臨的問(wèn)題

D城投是該市目前唯一的城市基礎(chǔ)設(shè)施及重大投資項(xiàng)目建設(shè)和國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的大型綜合平臺(tái)，其良好的資信條件和強(qiáng)大的融資能力有力地支持了各項(xiàng)業(yè)務(wù)的持續(xù)發(fā)展，通過(guò)積極加強(qiáng)與各大金融機(jī)構(gòu)的合作，多渠道、全方位籌集建設(shè)資金，有力地保障了城市發(fā)展建設(shè)的資金需求。但由于承擔(dān)過(guò)多公益性項(xiàng)目建設(shè)，缺乏經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，其發(fā)展也面臨著一些問(wèn)題。

（1）償債機(jī)制需完善。公司一直承擔(dān)著公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，現(xiàn)有大部分債務(wù)是沒(méi)有配置償債資源的政府信用債務(wù)。公司自成立以來(lái)，完成超過(guò)50億元的城建項(xiàng)目投資，但財(cái)政投入資金不足，公司還沒(méi)有穩(wěn)定的償債來(lái)源，償債保障機(jī)制也還尚未完全形成。

（2）造血功能不強(qiáng)。公司現(xiàn)階段整體而言缺乏經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目且資產(chǎn)收益結(jié)構(gòu)單一、收益項(xiàng)目較少、自身的造血功能不強(qiáng)；同時(shí)，面臨資金短缺、資金來(lái)源與投入的市政建設(shè)不相配備及經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)市場(chǎng)化不高等運(yùn)營(yíng)問(wèn)題。近年來(lái)，政府雖將D市區(qū)內(nèi)部分土地劃歸公司經(jīng)營(yíng)，同時(shí)又承諾每年劃撥近千畝土地作為資源配置，但是由于大部分土地為生地，不具備掛牌交易的條件，所以使得土地資產(chǎn)目前變現(xiàn)能力較差。

（3）組織機(jī)制不完善。公司一直代理政府履行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能，雖然2011年已經(jīng)各債權(quán)銀行及監(jiān)管部門認(rèn)定退出平臺(tái)管理，成為“一般類公司”，但高層管理人員還需政府任命，薪酬體制及激勵(lì)機(jī)制等還不健全，導(dǎo)致企業(yè)對(duì)員工尤其是核心員工的能動(dòng)性挖掘存在缺陷，公司的組織運(yùn)行機(jī)制導(dǎo)向還不完全清晰，主要包括組織運(yùn)行目標(biāo)、業(yè)務(wù)管理目標(biāo)、項(xiàng)目及預(yù)算管理等機(jī)制存在一定缺陷。

三、D市城投轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑設(shè)計(jì)

結(jié)合當(dāng)前最新政策，D市城投應(yīng)該從以下三個(gè)方面重點(diǎn)發(fā)展：

（一）實(shí)施六個(gè)“結(jié)合”促發(fā)展

1.依托政府與開拓市場(chǎng)相結(jié)合。要致力于成為該市的建設(shè)主體、投融資主體以及城市資源的經(jīng)營(yíng)主體，樹立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)及危機(jī)意識(shí)，加快體制創(chuàng)新步伐，積極走向市場(chǎng)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在競(jìng)爭(zhēng)中不斷發(fā)展、完善和壯大。

2.立足主業(yè)與多元經(jīng)營(yíng)相結(jié)合。公司目前處于發(fā)展的關(guān)鍵階段，戰(zhàn)略重點(diǎn)應(yīng)是立足主業(yè)，同時(shí)積極向資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、金融投資等領(lǐng)域拓展，以逐步構(gòu)建完整的業(yè)務(wù)板塊，實(shí)現(xiàn)多元化經(jīng)營(yíng)。

3.盤活資源與經(jīng)營(yíng)資源相結(jié)合。資源盤活是起點(diǎn)，重點(diǎn)和難點(diǎn)還在于對(duì)資源的充分整合與有效經(jīng)營(yíng)。只有將盤活以后的資源經(jīng)營(yíng)好，獲得超出原有分散經(jīng)營(yíng)時(shí)的效果，才能實(shí)現(xiàn)“一加一，大于二”的目標(biāo)。

4.快速發(fā)展與持續(xù)發(fā)展相結(jié)合。城投集團(tuán)應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況及所擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任、肩負(fù)的使命，通過(guò)實(shí)施若干個(gè)重大項(xiàng)目，比較快地使自身發(fā)展提升到新的水平。同時(shí)，也應(yīng)著力在發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)布局、土地開發(fā)、集團(tuán)管控、人力資源等方面進(jìn)行深入細(xì)致研究，為持續(xù)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

5.品牌戰(zhàn)略與基礎(chǔ)管理相結(jié)合。應(yīng)重點(diǎn)打造優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、精品工程，提高資源整合水平，提升資源經(jīng)營(yíng)效率，提高綜合管理能力，為品牌戰(zhàn)略的實(shí)施提供有力保障。

（二）構(gòu)建六大產(chǎn)業(yè)板塊促轉(zhuǎn)型

經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，城投集團(tuán)應(yīng)達(dá)到以下目標(biāo)：

1.改組后城投集團(tuán)未來(lái)三年總資產(chǎn)達(dá)到200-300億元，凈資產(chǎn)達(dá)到100-150億元，資產(chǎn)負(fù)債率控制在40%左右；注冊(cè)資本達(dá)到20億元左右。

2.完成六大產(chǎn)業(yè)板塊布局，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。不斷強(qiáng)化城投集團(tuán)在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資與城市資源開發(fā)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)；以資本為紐帶，通過(guò)參股、控股、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)收購(gòu)、企業(yè)兼并重組等方式，逐步完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政公用、文體產(chǎn)業(yè)、土地開發(fā)、城市運(yùn)營(yíng)和資源開發(fā)、金融投資六大業(yè)務(wù)板塊的搭建和優(yōu)化，并使各板塊逐步形成良好的盈利能力。

（三）設(shè)置合理投融目標(biāo)控風(fēng)險(xiǎn)

在融資方面，城投集團(tuán)應(yīng)達(dá)到以下目標(biāo)：

1.以銀行貸款為主要融資手段，以BT、BOT、發(fā)行債券、股權(quán)合作、設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、委托貸款、企業(yè)上市等方式作為重要補(bǔ)充，逐步建立起多層次的融資體系；

2.作為城市的建設(shè)主體和國(guó)有資產(chǎn)的整合及運(yùn)營(yíng)主體，城投集團(tuán)的投資職責(zé)也非常重要。根據(jù)資產(chǎn)注入情況、政策匹配程度以及擬建項(xiàng)目需求，確定合理融資規(guī)模，依托市政府力爭(zhēng)融資40億元。

3.實(shí)現(xiàn)在土地開發(fā)、文體產(chǎn)業(yè)、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)與資源開發(fā)等領(lǐng)域的投資，拓展公司的業(yè)務(wù)范圍，加快實(shí)現(xiàn)多個(gè)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展；集團(tuán)整體的投資規(guī)模達(dá)到50億元左右。

四、相關(guān)建議

（一）明確發(fā)展戰(zhàn)略

公司高層應(yīng)就公司未來(lái)發(fā)展目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑應(yīng)達(dá)成一致意見(jiàn)，并組織公司各層級(jí)人員開展專題學(xué)習(xí)，要求全員充分理解和貫徹戰(zhàn)略目標(biāo)制訂的思路和要求。一是構(gòu)建公司內(nèi)部尤其是公司中高層和業(yè)務(wù)單元負(fù)責(zé)人的戰(zhàn)略性思維模式，形成以“公司戰(zhàn)略”為導(dǎo)向來(lái)審視自身工作開展的常態(tài)機(jī)制。二是以“公司階段性戰(zhàn)略目標(biāo)”為基礎(chǔ)，組織搭建公司目標(biāo)、計(jì)劃及預(yù)算管理機(jī)制，促使公司各部門、各公司嚴(yán)格執(zhí)行戰(zhàn)略管理要求。三是定期進(jìn)行政策、產(chǎn)業(yè)及市場(chǎng)研究和公司戰(zhàn)略實(shí)施效果評(píng)價(jià)，提出公司戰(zhàn)略實(shí)施或調(diào)整建議，提高公司戰(zhàn)略性風(fēng)險(xiǎn)控制能力。

（二）提升投融資的整體效率

公司要立足于社會(huì)資源整合，爭(zhēng)取政府資源、整合社會(huì)資本、調(diào)整業(yè)務(wù)格局。一是爭(zhēng)取政府資源，包括政府項(xiàng)目資源爭(zhēng)取。公司通過(guò)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效爭(zhēng)取政府給予優(yōu)質(zhì)的城市公共資源，以平衡城市建設(shè)和城市經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的總體平衡。二是調(diào)整業(yè)務(wù)格局。公司應(yīng)從過(guò)去的以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心業(yè)務(wù)過(guò)渡到實(shí)施“建設(shè)與經(jīng)營(yíng)并重”策略，構(gòu)建以土地經(jīng)營(yíng)為核心的“一核、三板塊”經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)格局，在2015年前完成專業(yè)土地經(jīng)營(yíng)平臺(tái)和房地產(chǎn)投資開發(fā)平臺(tái)的搭建。三是整合多方資本。公司應(yīng)建立大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資金、資源平衡模式，持續(xù)整合社會(huì)資本。通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作引進(jìn)社會(huì)資本、經(jīng)營(yíng)性資源開發(fā)回籠資金來(lái)平衡項(xiàng)目建設(shè)資金。

（三）打造市場(chǎng)化的投融資體系

一是現(xiàn)金流持續(xù)增強(qiáng)體系。公司經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流主要包括土地一級(jí)出讓現(xiàn)金流、土地二級(jí)開發(fā)現(xiàn)金流、商業(yè)物業(yè)開發(fā)及經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流、保障性住房建設(shè)補(bǔ)貼資金、城市經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流、公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流、財(cái)務(wù)投資現(xiàn)金流七大類。要通過(guò)合理運(yùn)作已有資產(chǎn)來(lái)保障現(xiàn)金流的持續(xù)壯大。

二是進(jìn)行組合融資。考慮多元融資模式，通過(guò)研究和整合各類融資工具，擴(kuò)大直接融資的比例，降低財(cái)務(wù)成本，減輕短期支付壓力，擴(kuò)大凈資產(chǎn)規(guī)模。應(yīng)以盡快對(duì)接資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)資本性融資、發(fā)行公共投資基金為主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)融資結(jié)構(gòu)優(yōu)化，逐步加大股權(quán)融資比例。

三是對(duì)接資本市場(chǎng)。公司目前融資渠道較為單一，造血功能不足，已嚴(yán)重影響了企業(yè)的發(fā)展。因此，公司應(yīng)盡早對(duì)接資本市場(chǎng)，以擴(kuò)大直接融資規(guī)模和比例、降低資金成本、減輕財(cái)務(wù)短期支付壓力。

（四）構(gòu)建市場(chǎng)化的投融資機(jī)制

一是完成市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。緊扣城市發(fā)展商的定位，完善國(guó)資委對(duì)公司的經(jīng)營(yíng)考核和公司內(nèi)部績(jī)效考核機(jī)制，促成與政府職能管理的契約化，實(shí)現(xiàn)真正的市場(chǎng)化運(yùn)作體制。二是理順外部關(guān)系。市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，政府既是公司的股東、又是公司的核心客戶。公司應(yīng)重點(diǎn)理順與市政府、財(cái)政局等政府部門的管理和業(yè)務(wù)關(guān)系。完善市政府的考核機(jī)制，爭(zhēng)取完善市政府對(duì)公司的運(yùn)行考核機(jī)制，增加經(jīng)營(yíng)性考核指標(biāo)，完善與業(yè)績(jī)掛鉤的績(jī)效考核體系，即以經(jīng)營(yíng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，市政府考核公司，公司總部考核下屬各業(yè)務(wù)單元。

（五）完善投融資的組織保障

完善治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、建立績(jī)效優(yōu)先的流程體系。公司總部通過(guò)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)及經(jīng)營(yíng)決策層的完善搭建，從原有的行政計(jì)劃管理轉(zhuǎn)換為現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。一是完善董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)構(gòu)成。完善董事會(huì)人員構(gòu)成，提高董事會(huì)決策能力；完善監(jiān)事會(huì)人員構(gòu)成，充分發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用。二是強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)決策能力。公司總部經(jīng)理層包含總經(jīng)理和副總經(jīng)理，形成公司管理層，對(duì)公司經(jīng)營(yíng)管理和運(yùn)營(yíng)管控負(fù)責(zé)；由公司經(jīng)理層與子公司負(fù)責(zé)人組成公司經(jīng)營(yíng)決策團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)運(yùn)行重大事項(xiàng)決策；為強(qiáng)化對(duì)核心業(yè)務(wù)的管控，副總經(jīng)理可兼任子公司的負(fù)責(zé)人。

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