我國政府公共服務外包的問題及對策

[摘 要]自20世紀70年代以來，公共服務外包作為一種新的政府服務提供方式被西方各國廣泛采用。近些年，我國各個地方政府針對這種新的政府服務方式展開了一系列嘗試，同時也在實施過程中取得了一定的成績，不過其中的各類問題依然存在。本文旨在總結當今我國在社會政府服務外包中所取得的成效以及存在的突的出問題，并針對其提出相應的解決方案。

[關鍵詞]政府;公共服務;外包

[中圖分類號]C936 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）01 — 0060 — 02

一、政府公共服務外包的內涵

（一）政府公共服務外包的定義

在當前國外的學術界，對于“政府公共服務外包”這一概念還沒有形成一個確切的定義。就我國學術界而言，學者們對“政府公共服務外包”的概念也沒有達到完全的一致，但是在本質上，其觀點并沒有存在太大的差異。在表現形式上，政府公共服務外包就是政府公共服務的一種供給方式，其意義就是政府部門將公共事務交付給具有一定資質與經驗的社會組織來完成，包括原來由政府部門直接生產的、為社會發展和人民群眾提供的服務等。政府或第三方按照先前合同簽訂的標準和要求進行評估，評估合格后將一定的費用支付給第三方。

（二）政府公共服務外包的類型

根據不同的維度可以將公共服務外包劃分為不同類型，在本文中主要根據兩個維度進行劃分。第一個維度是外包服務的性質是面向政府內部還是面向社會公眾，前者稱為間接的公共服務，后者是直接的公共服務;第二個維度是承接的主體是營利性組織還是非營利性組織，前者具有一定的營利性，后者則主要是非營利性或公益性。根據這兩個維度，我們可以將公共服務外包劃分為四種類型。這四種類型的服務外包分別為：第一類為商務性外包，主要由營利性組織承接，面向政府內部的服務。第二類為特許性外包，主要由營利性組織承接、面向社會公眾的服務。第三類為定制性外包，主要由非營利性組織承接，面向政府內部的服務。第四類為公益性外包，主要由非營利性組織承接，面向社會大眾的服務，這類服務的公共性最強。

本文的公共服務外包主要討論的是第二類特許性外包和第四類公益性外包這兩種服務外包類型。

二、當前我國政府公共服務外包的現狀分析

（一）我國公共服務外包的發展歷程

從20世紀90年代初到現在，我國的政府服務外包尚處于發展的初步階段，但發展速度相對較快，部分地區在理論和實踐方面取得了不錯的成績。

我國公共服務外包的首個案例來自上海，1995年上海浦東新區社會發展局欲興建羅山市民休閑中心，在興建方式上，該局采用委托上海基督教青年會的方式，而非遵循依靠街道辦事處和居委會等管理的傳統社區管理模式，大大提高了政府管理績效。在此之后，不少城市相繼在這一領域開展了探索研究：2003年，武漢東湖開發區開始實行清掃保潔外包化運作。與此同時，南京鼓樓區也開展了相關嘗試，針對鼓樓區公辦養老機構供不應求的現實情況，創新地將外包模式引入居家養老領域。〔1〕

經過數十年的發展，至2013年，全國已有深圳、上海、寧波、無錫、杭州、南京、成都、合肥等二十多個城市，在殘疾人扶助、園林綠化、環境衛生、垃圾清運、居家養老、公共交通等公共領域引入外包模式。

（二）我國政府公共服務外包的突出成效。

根據我國政府的公共服務外包的發展現狀而言，公共服務外包已經取得了一定的成效，主要表現在以下幾個方面：

1.降低政府成本

政府公共服務外包從引入到現在，最顯著的成效就在于降低了公共服務成本。如，南京鼓樓區的“居家養老”在“服務外包”模式下，政府只用支付給民辦養老機構兩百萬元就可為兩千名老年人解決養老問題，如果直接由政府通過養老機構的方式來負責，在南京福利院機構平均每個床位的造價約25萬元，以此推算，總造價約為5億元，整整是社會組織的250倍。〔2〕四川羊坪社區每年的畜禽防疫、環境衛生、綠化管理、路燈維護等的費用接近30萬元，但將這些全部外包后，僅需19.3萬元，每年相當于能減輕10萬多元的財政負擔。〔3〕深圳市羅湖區政府相較于環衛所的清掃的高成本（成本高達17.8元/每平方米），以3.6元/每平方米的價格將市政街道的清掃工作外包給相關企業，節省了大量開支。〔4〕

在政府自己提供公共服務的模式之下，政府做一件事就要設立相應的組織機構，就要招聘相應的組織人員，這就導致了行政事業單位規模膨脹和單位人員的逐年遞增。而將服務外包之后，這在一定程度上阻止了機構的膨脹和人員的增加，降低了公共服務成本。

2.公共服務質量改善

公共服務外包后，政府利用社會資源，在機構、人員、編制、經費等不增加的情況下提供了更多的服務，公共服務的質量得到了較好改善。例如，2008年8月，南京鼓樓區將農貿市場門前及周邊地區“保潔”列入“公共服務”范疇，以公開招標的形式尋求外包。服務外包后，這一地區的衛生情況從“難點”變為“亮點”，過問卷調查顯示，老百姓對農貿市場物業化管理的滿意度大大提高，高達97%。〔5〕

3.促進了政府職能轉變，樹立新形象

由于政府公共服務外包的實施，政府從原先的公共服務的生產者、提供者和監督者三者合一的主體轉變為公共服務的提供者和監督者。這有利于我國政府從“全能政府”向“有限政府”的轉變，樹立了一種服務型、責任型和有限型的政府新形象。

三、當前我國政府公共服務外包存在的問題

盡管我國各個地方政府在進行政府公共服務外包上取得了一些成效，但是這并不意味著政府將公共服務外包之后就一定會帶來降低政府成本、提高政府管理績效等正面效應。

（一）公共服務的市場競爭問題

有效的降低政府成本、提高政府績效是政府公共服務外包的特色，之所以能達到這樣的效用，是因為服務外包模式能試圖在保持公共事務公共性的同時，使其他主體也有機會提供性質相似、特征相近的物品，從而打破單一部門壟斷建立一種競爭或準競爭機制，通過各個生產主體之間的競爭，來迫使各個生產者自我約束、降低成本和提高質量。〔6〕也就是說，降低成本、提高效率的最重要的因素是競爭，當沒有競爭時，營利性組織和非營利性組織也會變得像缺乏效率的政府一樣浪費。

（二）合同實施過程中的監督缺失問題

有效的監督是實行政府公共服務外包的充分條件。在不受約束的情況下，作為代理人的承包商，特別是營利性組織，他們很有可能通過降低服務質量和提高服務價格來追求自身利益的最大化，這將與政府追尋公共利益最大化的目標是完全相反的。〔7〕

（三）外包活動可能滋生腐敗問題

在政府進行外包的招標過程中要嚴格遵循相關的法定規定進行，以此來保證競標者的合法權益。可是在實際操作中，政府官員與潛在承包商可能會通過受賄、行賄的方式影響招標的最終決策，使整個招標過程形同虛設。

（四）法律制度不健全問題

公共服務外包模式要想發揮作用，法律和制度的保障是不可或缺的。美國政府在公共服務外包領域具有完善的法律基礎。而我國公共服務外包尚處于起步階段，公共服務外包缺乏統一的法律法規及規章可循。

四、完善我國政府公共服務外包的對策建議

政府公共服務外包作為公共服務提供方式的重大變革，在近幾年已經被各級政府廣泛采用于公共服務的各個領域，逐漸成為政府提高公共服務水平的重要途徑之一。由于我國公共服務外包才剛剛起步，因此不可避免地會出現各種問題，根據之前對現存問題的分析，為了進一步推進公共服務外包，提出以下對策建議：

（一）鼓勵和培育非營利性組織的發展，形成一個競爭市場

在一些公共服務外包比較成熟的國家，諸多服務領域的提供者大多是非營利性組織。我國的非營利性組織不僅數量少，涉及的領域還比較狹窄，其組織、管理和活動能力與西方發達國家的非營利性組織相比差距明顯。要想營造一個競爭市場，當前最重要的是要推行行政管理體制改革，放低非營利性組織的準入門欄，簡化其審批程序，取消行業壟斷性準入制約。

（二）加強政府的監督力度

為了克服服務外包過程中的信息不對稱所帶來的不良影響，政府部門要以“科學”為準則，修訂和完善招標辦法，構建完善的監督體系。應從合同的有效期限、服務的內容、數量、質量以及違約責任等方面完善合同內容。應從事先進行價格調查，估算外包價格，確定合理的價格區間，將最低價原則和最佳價值原則相結合，等方面修訂完善政府服務外包的招標辦法。這樣才能避免之前提及的由于信息不對稱帶來的低價風險。

（三）建立外包活動中官員的懲罰問責制

政府官員的尋租和腐敗會使得政府公共服務外包脫離既定的目標，走向異化。為了防止權力的濫用、錯用，防止公務員借權力尋租、減少官員腐敗，有必要強化政府內部管理，繼續貫徹依法行政，從法律法規上嚴格界定官員的責、權、利，構建嚴厲的懲罰問責機制，對違規、壟斷、暗箱操作者進行嚴厲的處罰。

（四）完善有關法律法規和制度建設

良好的法律、制度環境是公共服務外包得以順利運行的重要保障。目前國內的公共服務外包仍然缺乏全國性的法律法規，而地方性條例和規章也沒有明確的規定，因此，推行公共服務外包的過程中，需要在法律層面給予公共服務外包充分保障。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕王予.武漢園林綠化、環衛等公共服務領域將走向“市場化”外包〔N〕.楚天都市報，2008-05-06.

〔2〕鼓樓公共服務外包200萬，“買來”價值5億公共服務〔DB/OL〕.新華報業網，2011-03-16.

〔3〕社區公共服務外包 每年省近10萬〔N〕.成都商報，2010-05-27.

〔4〕 張麗君.我國政府購買服務的現狀分析及對策探討〔J〕.財稅縱橫，2012，（05）：67-69.

〔5〕鼓樓公共服務外包200萬，“買來”價值5億公共服務〔DB/OL〕. 新華報業網，2011-03-16.

〔6〕 鮑芳修.公共服務外包中政府成本控制的可能性及其條件〔J〕.行政領導，2012：17.

〔7〕陳薇.政府公共服務外包：問題及對策〔J〕.蘭州學刊，2005，（03）：43-44.

〔責任編輯：張平凡〕