美、英、俄國家安全體制比較及啟示

[摘 要]國家安全體制是國家安全的重要保障和支撐。西方國家較早形成民族國家理念，因而也較早建立起了國家安全體制。特別是美國、英國、俄羅斯，無論在國家安全體制理論研究，還是在國家安全體制的建設與運作方面都走在各國前列。對美國、英國、俄羅斯的國家安全體制進行比較分析，有助于借鑒其經驗來加強我國國家安全體制建設。

[關鍵詞]美國;英國;俄羅斯;安全體制;啟示

[中圖分類號]D87 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）01 — 0074 — 02

一、國家安全體制概念厘定

國家安全體制是主權國家為保持自身相對穩定、完整，免于遭受威脅或面臨恐懼的狀態而形成或建立起來的一套完整的組織機構、相應制度及運作流程。國家安全體制對國家的生存和發展具有關鍵性作用。〔1〕國家安全體制具有如下特點：一是法律性。當今各國國家安全體制設立的依據一般都是本國的憲法和法律。例如，1947年的《國家安全法》是美國國家安全體制建立的主要依據。二是權威性。當今各國的國家安全體制都設立了安全決策最高機構，主要由國家元首或政府首腦領導。美國的國家安全委員會、俄羅斯聯邦安全會議、英國國防與海外政策委員會是其國家安全體制的指揮控制中樞和安全最高決策機構，是協調國家安全戰略、對威脅本國安全利益之各種因素進行決策的法定機構，有權處理所有外交、國防事務，做出最具權威的決策。三是動態性。國家內外部的安全環境是國家安全體制建設的著力點和出發點，而各國的內外安全環境是不斷發展變化的;威脅是不斷變化的，這就使得各國的國家安全體制必然是動態的。

二、美、英、俄國家安全體制的運作機理比較

（一）國家安全機構的構成比較

西方國家安全機構的基本構成相同，但各國國家安全機構的具體構成有別。各國國家安全體制的主體結構主要由兩部分組成：國家安全決策機制和國家安全執行機制，前者是國家安全體制最核心的構成部分，對國防安全、內政安全、信息安全等重大問題進行決策和實施領導;后者是負責具體實施國家安全決策部門的各種具體決策。

各國國家安全機構的具體的構成不盡相同。美國的國家安全機構設置主要包括：決策機構、協調機構、執行機構、咨詢機構和監督機構等五個方面。其中，決策機構與執行機構是核心和主干部分;協調機構、咨詢機構和監督機構是輔助部分，主要任務是保證決策機構的決策科學有效，保證執行機構的執行快速、迅捷、合理與高效。英國的國家安全體制主要分為決策機構和執行機構兩大部分，比較簡潔。與美國協調機構的分設不同，英國的協調機構與決策機構是并行統一的。英國國家安全委員會承擔國家總體安全責任，指導處理所有安全問題，協調在面對安全威脅時的跨政府部門行動，提高全方位的安全風險防范和應急處置能力。俄羅斯國家安全委員會由總統任主席，成員包括總理、聯邦安全局長、外交部長、內務部長、國防部長、總參謀長和緊急情況部長等，國家安全委員會是一個多方力量的協調機構，負責審議重要的國家和社會安全事項，制定統一的國家安全政策。

（二）國家安全體制模式比較

西方國家安全體制模式都強調總統或政府首腦在國家安全維護中的作用和價值，但各國強調的側重點不完全一樣。美國的國家安全體制是“強總統”的國家安全模式，以總統為核心，以國家安全委員會為中樞，中央情報局、國務院、國防部、白宮辦公廳、白宮情況室相互協作的綜合體系。國家安全委員會由總統直接領導，是美國總統私人的國家安全智囊，而不是法定的行政部門，因此無需接受國會以聽證或其他形式的檢查監督。俄羅斯的國家安全體制是“大總統”的國家安全模式，俄羅斯總統比美國總統擁有更為廣泛的權力，它不僅是國家元首與軍隊的統帥，還掌握者立法權力。總統直接領導國防部、內務部、緊急情況部、外交部、對外情報局、聯邦安全局和聯邦政府通訊與情報署等7個強有力部門。〔2〕英國國家安全委員會由首相擔任主席，常任成員包括副首相、財政大臣、外交和聯邦事務大臣、內政大臣、國防大臣、國際發展大臣和安全大臣等，國家能源和氣候變化大臣、國防參謀機構的負責人、情報部門首腦以及其他高級官員等。委員會的工作由首相負全責。

（三）國家安全體制的運轉中樞比較

國家安全體制的有序運轉離不開相應的協調機構。美國國家安全體制的協調機構主要包括國家安全顧問及其直接領導的國家安全辦公機構。俄羅斯國家安全體制的運轉中樞是安全會議秘書。英國國家安全體制的運轉中樞是內閣辦公廳國家安全秘書處。在美國國家安全體制中，國家安全顧問發揮著重要的組織、協調以及輔助決策作用。在俄羅斯的國家安全體制中，安全會議秘書發揮著重要的組織和協調作用。俄羅斯安全會議模式由總統直接任命并直接向總統負責。安全會議秘書不僅負責安全會議的工作計劃安排、議事日程制定、會議籌備，而且在準備和實施國家安全領域的對策時負責與聯邦國家權力機關和聯邦主體國家權力機關相互協作。〔3〕在英國的國家安全體制中，內閣辦公廳國家安全秘書處是所有安全執行機構的聯絡和協調樞紐，承擔制定國家安全委員會的議事日程，內閣各相關部門報送的安全信息，評估英國政府面臨的各類安全威脅，具體協調跨部門的安全工作，評估各相關部門的工作情況，指導下屬5個部門的工作，承擔國家安全委員會交辦的其他事項等。〔4〕

三、美、英、俄國家安全體制對我國的借鑒意義

當前，中國正處于一個發展的關鍵期和安全的敏感期，機遇與挑戰并存。在這樣一個特定階段，協調內外部各種利益關系、維護國家安全與內部社會穩定的難度增大。由此，2013年11月，十八屆三中全會作出決定，設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰略，以確保國家安全。就國家安全體制建設而言，國外尤其是世界主要大國的國家安全體制建設較早也較成熟，是我國國家安全體制建設的他山之石，具有可資借鑒之處。

一是借鑒其國家安全體制的機構設置和運作模式，加強我國國家安全體制建設的頂層設計。

總體上講，國外的國家安全體制是以《國家安全法》為基礎，以國家安全委員會為核心設置的。國家安全委員會負責國家安全體制的頂層設計。美國國家安全委員會是一個穩定高效地聯合軍事、外交、內務、情報等機構輔助總統應對國內外重大安全威脅，處理緊急事件的框架性整合體系。國家安全委員會是使美國各個關鍵部門在“大事”面前能夠打破壁壘，實現快速互通，增強國家機器反應效率的粘合劑。美國的國家安全體制是以國家安全委員會為核心。具體講，國家安全體制的基本權力配置包括決策機構和執行機構兩部分：決策機構的權力無疑使最重要的，也是最大的，決策機構是決定國家安全問題的最高層機構，處于整個行政部門復雜決策系統的塔尖，美國國家安全體制的決策層是由總統和國家安全委員會系統組成，美國國家安全委員會系統由國家安全委員會、國家安全委員會部長級委員會、國家安全委員會副部長級委員會、跨部門政策委員會組成。

2014年1月24日，中共中央政治局召開會議，研究決定中央國家安全委員會設置，決定習近平任中央國家安全委員會主席，李克強、張德江任副主席，下設常委委員會和委員若干名，成員一般包括負責涉外事務的國務院副總理或國務委員，外交部、國防部、公安部、國家安全部、商務部、港澳辦、僑辦、新聞辦的負責人，以及中宣部、中聯部的部長，總參謀部的高級將領等。中央國家安全委員會作為中共中央關于國家安全工作的決策和議事協調機構，向中央政治局、中央政治局常務委員會負責，統籌協調涉及國家安全的重大事項和重要工作。目前，我國國家安全體制決策機構的基本框架已確立，但是，國家安全委員會如何科學高效運行，尚需進一步探討。比如，我國原先設有國家安全部，如何規范國家安全委員會與國家安全部的關系，再有，如何使國家安全委員會能夠高效運轉等等。關于國家安全委員會的運行，我們可以學習美國、英國的經驗將國家安全委員會分解為幾個子系統，根據國家安全形勢的需要，設置相應的安全議題，召開相應級別的安全會議。

二是借鑒其國家安全決策制定中的中樞系統運行經驗，增強我國國家安全決策的科學性和體系性。

美國國家安全體制的決策層由總統和國家安全委員會系統組成。在國家安全決策層，總統處于決策層的最頂端。值得注意的是，美國國家安全體制的決策制定過程中，國家安全顧問發揮橋梁與紐帶作用。美國國家安全決策的基本流程是：根據總統提議、指示由國家安全顧問組織協調，召開國家安全委員會會議、部長級委員會會議等等。會議就國家安全的相關議題進行充分討論，國家安全辦公機構收集整理各方意見。匯總后，由國家安全總統顧問把關，將討論結果報給總統。總統視情簽署涉及國家安全問題的文件，文件生效后，由聯邦政府機構貫徹執行。從美國國家安全決策制定的流程來看，國家安全顧問發揮了特別的作用：國家安全顧問全面管理國家安全政策制定的流程，負責跨部門的協調工作，組織各類各級會議。部長級委員會會議由國家安全顧問主持。〔5〕這樣看來，美國國家安全顧問職責包括組織、協調以及匯總有關部門關于國家安全相關議題的情況，向總統作出說明。美國國家安全顧問聯結總統與美國國家安全委員會，發揮中樞作用，直接關乎美國國家安全的議題設置、會議組織和召集以及相關安全政策的制定。

由于我國國家安全委員會剛剛設立，國家安全決策機構雖已設立完成。但是國家安全決策機構的具體運行，仍在探索中。我們可以效仿美國等國家，設立一個相關的協調機構作為中樞系統;設立一個類似于美國國家安全顧問（俄羅斯是安全會議秘書、英國是國家安全顧問）的崗位或類似于美國國家安全辦公機構的日常辦公機構（英國叫國家安全秘書處），上述崗位或機構直接受中央國家安全委員會主席領導，負責協調情報、軍隊、外交、公安等國家安全機構和部門，就國家安全設置議題，制定政策，召集會議等等。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕徐思寧.國家安全體制理論辨析〔J〕.中國軍事科學，2006，（02）.

〔2〕徐思寧.世界主要國家安全體制效能比較〔J〕.國防大學學報，2006，（06）.

〔3〕閆波，方明，楊立.俄聯邦國家安全決策體制機制〔J〕.外國軍事學術，2013，（07）.

〔4〕胡二杰，方曉志.英國國家安全體制〔J〕.外國軍事學術，2013，（07）.

〔5〕李健.美國國家安全體制與決策流程〔J〕.外國軍事學術，2013，（07）.

〔責任編輯：史煥翔〕