我國環(huán)境侵害救濟(jì)基金制度的構(gòu)建

[摘 要]為彌補(bǔ)傳統(tǒng)環(huán)境侵害救濟(jì)方式的缺陷，我國應(yīng)建立環(huán)境侵害救濟(jì)基金制度。其起到保護(hù)受害人權(quán)益、分擔(dān)侵害人損失等重要作用。環(huán)境侵害救濟(jì)基金的來源包括企業(yè)繳納、社會籌集和國家財政撥款三個方面，其組織運(yùn)行應(yīng)采用公益信托模式。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境侵害救濟(jì)基金;受害人權(quán)益;公益信托

[中圖分類號]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）01 — 0035 — 02

一、 環(huán)境侵害救濟(jì)基金概述

（一）環(huán)境侵害救濟(jì)基金的概念

對于環(huán)境破壞或污染造成的侵害，各國定義均不一致。對此，我國學(xué)者有三種觀點(diǎn)，即“環(huán)境侵權(quán)說”、“環(huán)境損害說”和”環(huán)境侵害說”。較之“環(huán)境侵權(quán)”和“環(huán)境損害”，“環(huán)境侵害”的概念納入了生態(tài)破壞，豐富了環(huán)境問題的內(nèi)涵。且其既強(qiáng)調(diào)對損害結(jié)果進(jìn)行矯正，也未忽視過程中的控制，更有利于對環(huán)境的保護(hù)。

對于環(huán)境侵害的應(yīng)對，有“損害賠償”和“損失補(bǔ)償”等稱謂。前者指對由侵權(quán)等違法行為發(fā)生的損害的填補(bǔ)，含有責(zé)難之意;后者指對合法行為的特別犧牲的填補(bǔ)，體現(xiàn)一種中性評價。兩個術(shù)語均難以全面概括環(huán)境侵害的后果，因此采用“救濟(jì)”一詞來彌補(bǔ)這一不足。“救濟(jì)”源于英美法上的“remedy”一詞，是指糾正、矯正或改正已發(fā)生或者已造成傷害，危害損失或損害的不當(dāng)行為。〔1〕“救濟(jì)”的表述兼顧了對“公益”和“私益”的保護(hù)，符合法律的發(fā)展趨勢。

根據(jù)“環(huán)境侵害”和“救濟(jì)”的內(nèi)涵，將“環(huán)境侵害救濟(jì)”界定為：對因環(huán)境破壞或污染而損害社會主體人身、財產(chǎn)及其它權(quán)益，或?qū)е律鷳B(tài)環(huán)境惡化的行為及后果的矯正。為了保證在受害人權(quán)益受到侵害及生態(tài)環(huán)境遭受破壞時給予及時充分的救濟(jì)，以實(shí)現(xiàn)公平正義和環(huán)境保護(hù)的目的，應(yīng)設(shè)立環(huán)境侵害救濟(jì)基金。環(huán)境侵害救濟(jì)基金是指專門設(shè)立以對因環(huán)境污染或破壞造成的社會主體人身、財產(chǎn)及其他權(quán)益損害和生態(tài)環(huán)境的損害，在民事和行政救濟(jì)不能時提供救濟(jì)的資金。

（二）環(huán)境侵害救濟(jì)基金的特征

根據(jù)設(shè)立目的及其內(nèi)涵，環(huán)境侵害救濟(jì)基金應(yīng)具有以下特征：

1.社會公益性。環(huán)境侵害救濟(jì)基金通過多種渠道籌集，為符合條件的受害人及受到損害的生態(tài)提供救濟(jì)，體現(xiàn)了社會公益性。正是這種公益性賦予其社會共同承擔(dān)的理論基礎(chǔ)。環(huán)境侵害救濟(jì)基金的實(shí)質(zhì)，即是將本應(yīng)由個體承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)向社會共同負(fù)擔(dān)。

2.專用性。環(huán)境侵害救濟(jì)基金應(yīng)實(shí)行專款專用，只用于為因環(huán)境破壞或污染而導(dǎo)致的社會主體人身、財產(chǎn)及其它權(quán)益的損害或生態(tài)環(huán)境的損害提供救濟(jì)。為保障基金的良好運(yùn)行，應(yīng)采取一系列措施如設(shè)立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，以確保基金的使用公開透明，保證每一筆基金都充分發(fā)揮其救濟(jì)功能。

3.經(jīng)濟(jì)效率性。相對于傳統(tǒng)侵權(quán)法及公共行政的保障，環(huán)境侵害救濟(jì)基金的一個突出優(yōu)勢即在于其可以在短時間內(nèi)提供充分救濟(jì)。環(huán)境侵害救濟(jì)基金制度避免了繁瑣而漫長的司法程序和低效率、高成本的公共行政，具有高效率、低成本以及迅捷、及時等特點(diǎn)。

4.最后保障性。環(huán)境侵害救濟(jì)基金的使用前提是民事和行政等救濟(jì)不能，即環(huán)境侵害救濟(jì)基金旨在當(dāng)窮盡其它救濟(jì)手段都不能提供有效救濟(jì)時，提供最后的保障。因此當(dāng)造成環(huán)境損害時，應(yīng)首先尋求民事救濟(jì)或行政救濟(jì)，救濟(jì)不能時才能使用環(huán)境侵害救濟(jì)基金。

5.公平性。因責(zé)任認(rèn)定困難等原因，通過司法程序及公共行政提供救濟(jì)在救濟(jì)程度上具有不確定性。而環(huán)境侵害救濟(jì)基金在使用時遵循統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對于同等程度的損害提供同等救濟(jì)，可確保救濟(jì)的一致性、公平性。

二、設(shè)立環(huán)境侵害救濟(jì)基金的必要性

在環(huán)境侵害的救濟(jì)上，我國長期以來采用二元救濟(jì)機(jī)制。但是這種二元機(jī)制在環(huán)境侵害救濟(jì)上往往是失靈的：民事侵權(quán)法應(yīng)對環(huán)境侵害有很大的局限性，導(dǎo)致公民的權(quán)益得不到及時和充分的救濟(jì);而環(huán)境公共行政陷入了高成本、低效率的困境，導(dǎo)致社會利益難以得到充分實(shí)現(xiàn)。

為了彌補(bǔ)傳統(tǒng)救濟(jì)方式的缺陷，環(huán)境侵害救濟(jì)的社會化成為必然選擇。環(huán)境侵害救濟(jì)社會化，是指將環(huán)境侵害所產(chǎn)生的損害視為社會性損害，通過特定的法律機(jī)制將這些損害進(jìn)行全部或者部分轉(zhuǎn)移而由國家、社會組織或不特定多數(shù)人共同承擔(dān)和消化的過程。〔2〕環(huán)境侵害救濟(jì)的社會化已成為各國環(huán)境法的發(fā)展趨勢，其中，環(huán)境侵害救濟(jì)基金制度，如美國的“環(huán)保超級基金”制度與日本的公害補(bǔ)償基金制度，具有較大借鑒意義。環(huán)境侵害救濟(jì)基金制度具有以下價值：

保障受害人的權(quán)益。環(huán)境侵害的特殊性給傳統(tǒng)的民事救濟(jì)方式帶來了挑戰(zhàn)。首先，大部分環(huán)境侵害都具有范圍大、受害人數(shù)多等特點(diǎn)，侵害人難以負(fù)擔(dān)起巨額的賠償費(fèi)用，從而導(dǎo)致受害人損失不能得到有效賠償;其次，由于環(huán)境侵害的復(fù)雜性，很多情況下無法確定環(huán)境侵害的責(zé)任人，難以對受害人進(jìn)行救濟(jì)。同時，環(huán)境侵害后果的滯后性也增大了確定環(huán)境侵害責(zé)任人的難度。環(huán)境侵害救濟(jì)基金制度旨在當(dāng)其他救濟(jì)方式的實(shí)施遇到障礙時，及時有效地提供救濟(jì)，有利于保障受害人利益。

分擔(dān)侵害人損失。建立環(huán)境侵害救濟(jì)基金制度，可以在侵害事故發(fā)生后，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險和不確定性，從而兼顧侵害人與受害人的利益，更好地體現(xiàn)公平正義。

促進(jìn)環(huán)境保護(hù)。通過設(shè)立合理的企業(yè)收費(fèi)機(jī)制，可以激勵企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中注重環(huán)境保護(hù)，通過改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、積極治理污染源等方式盡可能減小環(huán)境污染;社會籌集可以使每個人都意識到環(huán)境保護(hù)的重要性，加入到環(huán)境保護(hù)的行列中來，更有利于環(huán)境保護(hù)工作的開展。

維護(hù)社會穩(wěn)定。環(huán)境侵害救濟(jì)基金制度的建立能夠及時化解糾紛，防止環(huán)境侵害可能帶來的社會矛盾，從而維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定，有利于社會的和諧發(fā)展。

三、環(huán)境侵害救濟(jì)基金制度的構(gòu)建

（一）環(huán)境侵害救濟(jì)基金的來源

環(huán)境侵害救濟(jì)基金制度要想得以正常運(yùn)行，必須有充足的資金作為保障，因此，建立環(huán)境侵害救濟(jì)基金中一個重要的問題就是其基金的來源。借鑒美國環(huán)保超級基金的籌集方式，并結(jié)合我國的具體國情，我國環(huán)境侵害救濟(jì)基金的來源應(yīng)包括以下幾個方面：

1.企業(yè)繳納

遵循將企業(yè)行為產(chǎn)生的外部性內(nèi)部化原則，環(huán)境侵害救濟(jì)基金的一部分，甚至是絕大部分，應(yīng)由企業(yè)繳納。企業(yè)繳納的資金可由兩部分構(gòu)成。一部分是排污費(fèi)，一部分是罰款。排污費(fèi)應(yīng)由所有排污的企業(yè)定期繳納，企業(yè)的排污費(fèi)可在排污許可階段收取，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)污染企業(yè)的類型和污染程度等確定和細(xì)化。

另外，對于企業(yè)在生產(chǎn)過程中違反有關(guān)環(huán)保規(guī)定，如閑置排污、凈化設(shè)備的，予以罰款。目前我國對于相關(guān)違法行為罰款力度不夠，導(dǎo)致出現(xiàn)違法成本低的問題，應(yīng)予以改進(jìn)。

2.社會籌集

2.1環(huán)境稅

一直以來，我國在控制環(huán)境污染方面收取的主要是排污費(fèi)。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，我國排污費(fèi)的繳納主體僅限于單位和個體工商戶。但實(shí)際上，幾乎所有公民在社會與經(jīng)濟(jì)生活中或多或少都有對環(huán)境造成影響的行為。因此，打破對收費(fèi)主體的限制，對公民普遍征收環(huán)境稅十分必要。環(huán)境稅的征收應(yīng)遵循公平原則，對不同主體征收的稅額應(yīng)采用不同標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境侵害責(zé)任人為自己影響環(huán)境的行為繳納了環(huán)境稅，因此，應(yīng)該從環(huán)境稅費(fèi)中提取一定比例納入旨在分擔(dān)環(huán)境侵害人責(zé)任的環(huán)境侵害救濟(jì)基金中去。

2.2發(fā)行環(huán)保彩票、債券

彩票因其籌資的功能而成為各國政府彌補(bǔ)財政對公益事業(yè)撥款不足的手段之一。目前，我國的彩票市場秩序良好，因此通過發(fā)行環(huán)境福利彩票來解決我國環(huán)保經(jīng)費(fèi)不足的問題無疑是一個有效途徑。而我國日益增多的彩民也為我國發(fā)行環(huán)保彩票提供了穩(wěn)定的資金來源。

在2001環(huán)境資源法學(xué)國際研討會上，馮敬堯提出了通過發(fā)行環(huán)境債券來完善環(huán)境侵害救濟(jì)制度。盡管許多國家一般不采用環(huán)境債券的環(huán)境保護(hù)和治理方式，但是從已有的實(shí)踐來看，發(fā)行環(huán)境債券不僅是一項(xiàng)有效治理環(huán)境的市場運(yùn)行方式，而且是一項(xiàng)針對生態(tài)資源保護(hù)的有效措施。〔3〕發(fā)行環(huán)境債券并將其納入環(huán)境侵害救濟(jì)基金，是從源頭上控制環(huán)境污染的良好激勵措施。

2.3社會捐助

隨著我國慈善事業(yè)的發(fā)展，社會捐助已經(jīng)成為很多社會基金的重要來源。建立穩(wěn)定的環(huán)境侵害救濟(jì)基金募集制度，有助于不斷充實(shí)環(huán)境侵害救濟(jì)基金，以促進(jìn)環(huán)境侵害救濟(jì)基金制度的良好運(yùn)行。為便于社會各界人士的捐助，可以在銀行設(shè)立專門的環(huán)境侵害救濟(jì)基金賬號，并向公眾公布。

3.國家財政撥款

如前所述，環(huán)境侵害救濟(jì)基金具有較強(qiáng)的公益性，其設(shè)立目的主要是實(shí)現(xiàn)對受害人和遭到破壞的生態(tài)環(huán)境的救濟(jì)。而國家財政撥款作為政府轉(zhuǎn)移支付的重要方式，也體現(xiàn)了較強(qiáng)的保障公益的功能。將財政撥款作為環(huán)境侵害救濟(jì)基金的一部分來源，符合財政收入取之于民、用之于民的根本宗旨。

（二）環(huán)境侵害救濟(jì)基金的組織運(yùn)行模式

除充足的資金外，保障環(huán)境侵害救濟(jì)基金制度正常運(yùn)行的另一個重要問題為其組織運(yùn)行模式的選擇。參考各國立法例，環(huán)境侵害救濟(jì)基金可采用的組織運(yùn)行模式有行政依附模式、獨(dú)立法人結(jié)構(gòu)模式和信托模式三種。

行政依附模式指通過環(huán)保部門來管理基金的行政模式，目前我國環(huán)保專項(xiàng)基金采用的模式即是。行政依附模式通過公共行政對基金進(jìn)行管理，可以充分利用現(xiàn)有行政資源，降低社會成本，且便于政府監(jiān)管。但行政程序的繁瑣必然影響基金的使用效率，且采用該模式須承擔(dān)公權(quán)力過分干預(yù)與濫用的風(fēng)險。

獨(dú)立法人結(jié)構(gòu)模式指專門設(shè)立法人來管理基金，日本的公共健康損害賠償管理委員會即屬于該形式。因法人具有獨(dú)立法律人格，其對資金的支配具有較強(qiáng)獨(dú)立性，可避免公權(quán)力不當(dāng)干預(yù)。但專門設(shè)立獨(dú)立法人來管理基金，設(shè)立與運(yùn)行成本非常高。

筆者認(rèn)為，引入公益信托模式來管理環(huán)境侵害救濟(jì)基金，可以彌補(bǔ)上述兩種模式的缺陷且兼具兩者之優(yōu)勢。一方面，采用信托模式可避免公權(quán)力不當(dāng)干預(yù)與行政程序繁瑣、效率低下的問題;另一方面，采用信托制度可以通過對基金進(jìn)行科學(xué)管理獲得運(yùn)營收入，以實(shí)現(xiàn)資金的保值增值。而美國、法國專門的補(bǔ)償基金信托模式的良好運(yùn)行也說明了環(huán)境侵害救濟(jì)基金信托模式的可行性。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)采用公益信托模式作為環(huán)境侵害救濟(jì)基金的組織運(yùn)行模式。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕〔英〕戴維·沃克.牛津法律大辭典〔Z〕.光明日報出版社，1988：764.

〔2〕呂忠梅，等.侵害與救濟(jì)：環(huán)境友好型社會中的法治理基礎(chǔ)〔M〕.法律出版社，2012：211.

〔3〕裴輝儒，宋偉.環(huán)境債券的特質(zhì)與運(yùn)行框架〔J〕.生產(chǎn)力研究，2006，（10）：135-136.

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕