國家經濟治理現代化存在的問題與對策探析

[摘 要]十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”經濟體制改革是全面深化改革的重點，面對當前我國經濟治理中存在的諸多問題，進一步厘清政府與市場的邊界，發揮市場在資源配置中的決定性作用，全面正確地履行政府職能，促進治理方式的現代化，建立現代財稅制度，劃分好中央與地方的職責和權限，這些改革的舉措必將促進經濟治理的現代化，促進中國特色社會主義現代化建設事業的發展。

[關鍵詞]國家治理;政府與市場;政府職能;經濟治理現代化

[中圖分類號]F20 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）01 — 0015 — 03

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中強調指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化。”〔1〕 而在很大的程度上，中國目前的經濟改革是治理的創新和實踐，經濟治理的現代化被認為是帶動中國整個社會發展的驅動輪。因此，本文在研究“國家治理體系和治理能力的現代化”內涵本質的基礎上，著重研究經濟治理現代化這一重大的現實課題。

一、 國家治理體系和治理能力現代化的內涵本質

中共十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化。”在黨的重要文件中，“國家治理體系”、“治理能力”這兩個詞是第一次出現。“治理”的概念，是政治理念的一次創新提升，讓人眼前一亮。

（一）國家治理理念

馬克思對于國家治理的思想早有闡述。他提到國家具有兩重性，即國家的階級性和國家的社會性。階級性體現為國家的統治〔2〕，社會性體現為國家的社會功能〔3〕。馬克思說的社會功能，其實際含義就是社會治理功能。他認為在國家剛建立時，統治是第一位的，最關注的是保證國家的安全和穩定;但是，隨著國家的成熟發展，統治的功能會逐漸弱化，治理功能就成為國家更重要的一項功能。這些闡述對我國當前的政治改革具有重大的啟示意義。

治理理論是一個全新的政治理念，它不同于統治和管理的概念。從統治和管理走向治理是人類政治發展的普遍趨勢。分析兩者的區別可以歸納為以下幾點：

第一，權力主體不同，統治和管理的主體是政府及其他國家公共權力機構;治理的主體除此之外還有市場和社會組織。第二，權力來源不同，統治和管理的權力來源是強制性的國家法律;治理的權力來自公眾和社會契約。第三，權力性質不同，統治和管理是強制性的;治理可以是強制性的，但更多的是協商的。第四，試用范圍不同，統治和管理只適用于政府權力所及領域;治理則適用于全社會。第五，手段機制不同，統治和管理的權力運行是自上而下;治理則強調對話、協商和長期合作。第六，價值取向和作用不同，統治和管理強調的是行政觀、制度觀和責任觀，就事論事，效果事倍功半;治理則強調民主觀、社會觀和法制觀，注重事務的系統性、協同性，事半功倍。

（二）國家治理體系和治理能力的含義及相互關系

中央編譯局副局長俞可平指出，國家治理體系就是規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序。它包括規范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現代國家治理體系中三個最重要的次級體系。〔4〕國家治理能力則是制度的執行能力，即運用國家制度管理社會各方面事務，使之相互協調、共同發展的能力。

2014年2月17日，省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班在中央黨校開班。國家主席習近平在開班式上發表重要講話，指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，兩者相輔相成。”〔5〕也就是說，國家治理體系與國家治理能力是相輔相成的有機整體，是同一政治過程的兩個方面。良好的國家治理體系能推進國家治理能力的提高;而只有提高國家治理能力，才能充分發揮國家治理體系的效能。

（三）推進國家治理體系和治理能力現代化總目標的意義

國家治理體系和治理能力的現代化，豐富了國家現代化的內涵，是對改革目標的拓展和延伸。治理改革是政治改革的重要內容，推進國家治理體系和治理能力的現代化，勢必要求在國家的行政制度、決策制度、司法制度、預算制度、監督制度等重要領域進行突破性的改革。將“國家治理體系和治理能力的現代化”放在總目標的高度，才能為市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會和生態文明的建設和發展提供制度保障，才能進一步完善和發展中國特色社會主義制度。

可以說，全面深化改革，解決中國當前面臨的矛盾和挑戰，關鍵要靠治理體系和治理能力的現代化，使國家治理體系規范化、科學化、程序化，使國家治理者善于運用法治思維和法律制度治理國家，使社會主體能夠積極、有效地參與到國家治理的過程中，最終達到國家、社會、市場三者良性互動的“善治”效果。

二、 經濟治理中存在的問題

經濟體制改革是全面深化改革的重點，經濟治理現代化被認為是帶動中國整個社會發展的驅動輪。經濟治理現代化的關鍵在于使效率和公平得到適當平衡，其核心在于把握好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定作用和更好發揮政府作用。

回顧中共十一屆三中全會召開35年來的改革歷史，對于政府與市場關系的認識，經歷了一個不斷摸索的過程。而歷次政府體制改革都以特定的經濟體制改革為背景，政府職能也遵循市場化改革做出適應性的調整。從全能型政府到經濟建設型政府再到服務型政府，我國政治體制改革取得了巨大進展，市場經濟的活力也不斷得到釋放。近年來，我國經濟保持了持續高度發展，經濟建設不斷大踏步前進，現已成為世界第二大經濟體。中國經濟的繁榮，已成為帶動國際經濟增長的新熱點。

然而在經濟取得重大成就的同時，我們遺憾的發現我國政府在經濟治理體系和能力上存在諸多問題，這嚴重阻礙了市場體系的成熟與市場經濟的進一步發展。面對經濟社會發展的新形勢、新要求，政府謀求角色及管理方式的現代化轉型顯得尤為重要和緊迫。

（一）政府宏觀調控存在諸多問題

經濟治理現代化首先意味著要厘清政府和市場等其他治理主體的邊界。但是，在實際工作中市場與政府究竟哪一方起決定性的作用這一問題，還沒有從根本上得到解決。

從宏觀調控的效果看，存在以下幾個問題：一是部分干部患上GDP狂熱癥，經濟從偏快向過熱轉變的壓力仍然較大。二是轉變經濟增長方式難度大。歸根結底還是缺乏轉變的體制環境和平臺。三是政府職能存在嚴重“缺位”、“越位”現象。市場經濟國家的社會結構是三個角色且分工明確;配置資源歸市場，投資建設的是企業家，維護社會公平、提供公共服務是政府的事情。我國卻是政府配置資源，投資建設，而本該由政府管的公共服務卻沒有管好。四是由于地方政府轉型不到位，導致宏觀調控在中觀層面傳導不暢。

（二）我國行政審批制度存在嚴重問題

隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立，從舊體制延續下來的行政審批制度的弊端日益暴露出來。我國目前行政審批的文件之多、范圍之廣、事項之細、權力之大、程序之繁、效率之低、成本之高，已成為行政審批制度中相當突出的問題。

存在上述問題的審批制度，產生了一系列的危害：首先是，導致政府職能的錯位。倘若政府的職能定位在審批上，那么其社會管理和公共服務職能必然會弱化。其次是，限制了市場競爭。在實踐中不少行政審批完全淪為地方保護、行業壟斷的一種手段。最后是，造成“權力尋租”等腐敗現象。行政審批從根本上說是一種自由裁量權，在不規范的審批制度下，滋生了嚴重的尋租和腐敗現象。

（三）地方投資熱問題突出

中央和地方經濟權力劃分的基本原則，應是在維護中央政府權威性的前提下，發揮地方政府的積極性。當前我國中央與地方權力劃分的格局卻存在諸多的問題。其中最為突出的是基層政府事權和財權不對稱。當前事權的較多下放與財權的較多上收嚴重影響了基層政府的正常運轉。

地方政府的權限隨改革開放而不斷擴大，其發展經濟的積極性被極大地調動起來，但是與之相對應的約束機制卻尚未形成，由此使得中央的一些重大決策和相關政策的權威性受到極大的影響。其中，一個最突出的問題就是土地使用權轉讓收入已在地方預算外收入中占有相當的比重。然而其管理尚不規范且缺少有效監督。地方政府受GDP考核指標的引導，為了擴大財政收入而支持各種形式的投資，助長了地方投資熱。

（四）權力的制約監督機制不健全

建國以來，我國逐漸建立起由立法監督、司法監督、行政監督、黨內監督、輿論監督、政協和民主黨派監督、人大監督所構成的監督體系。雖然這一體系在理論上是完備的，但是這些監督形式在現有體制機制下，其作用的發揮是有限的：黨政監督存在體制性障礙;紀檢監察實行雙重領導;司法監督與人大監督受地方黨委及政府的掣肘;輿論監督缺乏相應的法律支撐。

制約監督權力的法律不健全。現有的法律制度對政府的機構設置、組織結構、職責權限、責任形式等都缺乏明確具體地規定。對懲治性的事后監督比較重視而對防范性的事前事中監督卻比較薄弱。而且，在權力的監督問題上至今尚未形成一部專門的較為完備的監督法。

由以上分析可知，我國現有的經濟治理體系和經濟治理能力還相對落后，跟不上社會現代化的步伐，不能滿足人民日益增長的經濟社會發展需要。必須采取果斷的改革措施，解決經濟治理中存在的緊迫問題。以巨大的政治勇氣全面深化行政體制改革和經濟體制改革，推進國家經濟治理的現代化。

三、 推進國家經濟治理現代化的必要舉措

國際觀察人士指出，經濟治理的現代化作為帶動整個社會發展的驅動輪，關鍵在于使效率和公平得到適當平衡，核心在于把握好政府和市場的關系。而要使治理能力現代化，僅靠政府是不夠的。要調動起全社會的動能，形成穩固的體系。改革，是通向現代化的必經之路。接下來就結合十八屆三中全會的相關政策分析一下推進國家經濟治理現代化的必要舉措。

（一）使市場在資源配置中起決定性作用

《決定》提出，“使市場在資源配置中起決定性作用”。這是對市場作用認識的又一次深化和飛躍。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，能最大程度地提高資源配置效率，還能不斷推進生產向新的領域和層次發展。那么如何使市場在資源配置中起決定性作用呢？全會提出：“建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。必須加快形成企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性。要建立公平開放透明的市場規則，完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉統一的建設用地市場，完善金融市場體系，深化科技體制改革。”〔1〕

（二）全面正確地履行政府職能

把市場的基礎性作用改為決定性作用，絕不是否定或弱化政府作用。處理好政府與市場、政府與社會關系的核心環節是全面正確地履行政府職能。

全面正確地履行政府職能，要以減少行政審批作為職能轉變的突破口。當前，行政審批事項仍然過多，企業和群眾反映強烈。對現有的審批事項必須做好取消、下放或轉移工作。對必須保留的審批事項要規范管理，提高效率，向社會公開，接受監督。政府還需減少對微觀事務的干預，激發市場和社會的創造活力和內生動力。首先是向市場放權，確保市場機制有效調節經濟活動，發揮市場在資源配置中的決定性作用。其次是向社會放權，更好的發揮社會力量在管理社會事務中的作用。最后是向地方和基層放權，發揮地方政府貼近基層、就近管理、便民服務的優勢。

政府一方面要簡政放權，另一方面就要把該管的事情管好：首先是加強宏觀調控，促進經濟持續健康發展。其次是加強市場監管，維護市場秩序。第三是加強公共服務，提高公共服務質量，創新公共服務供給機制。第四是加強社會管理，發揮政府在社會治理中的主導作用。健全政府社會治理的職責體系，合理劃分中央和地方政府的社會治理事權。最后是加強環境保護，提高生態文明建設水平。劃定生態保護紅線，建立健全資源有償使用制度和生態補償制度等，用制度保護生態環境。

（三）建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性

財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。所以應當完善和改進當前的財稅體制，建立事權和支出責任相適應的制度。

建立事權和支出責任相適應的財稅體制有助于清晰界定中央與地方政府的財權和事權，提高行政效率。十七大報告關于財稅體制改革問題使用了“財力與事權相匹配”的提法，十八屆三中全會公報進一步提出了“建立事權和支出責任相適應的制度”。從“財力”到“支出責任”的轉變，強調了在事權落實過程中責任的重要性，這一轉變將保證各級政府在事權執行過程中，事情做得更好，效率更高。

（四）促進治理方式的現代化

1.解放思想，樹立國家治理的基本理念

一方面，要重視政府治理的價值觀設計理念及其升華，使其認清自己的重要使命，充分覺悟自己所肩負的社會責任，樹立公共權力觀和法治權力觀。另一方面，要實施公民教育國家戰略，強化公民的國家認同感、道德素養和正確的權利義務觀，努力使每個公民都成為參與國家治理的有效力量。

2.績效考核不以GDP論英雄，提高治理的科學化

習近平總書記強調指出：“要改進考核方法手段，既看發展又看基礎，既看顯績又看潛績，把民生改善、社會進步、生態效益等指標和實績作為重要的考核內容，再也不能簡單以國內生產總值的增長來論英雄了。”歐洲經濟研究中心國際金融部副主任貢納爾·朗告訴記者，中國政府弱化GDP考核后，市場將更加自由，資源配置將更加高效，既能釋放民資和外資的活力，也有助于抑制泡沫和產能過剩。

3.機制法制化，提高治理的共識性

政府治理是當代民主的一種新的實現形式，應更多地強調“有法必依”“有法可依”等法治精神，堅持法律面前人人平等，從而達到法治政府、法治中國的善政善治目的。完善法律制度，健全行政法制體系，確保行政權力在法律范圍內行使，讓法律成為政府治理的準繩。法律不禁止的，市場主體皆可為;法律未授權的，政府部門不能為，也就是李克強總理所說的：對市場主體，是“法無禁止即可為”;而對政府，則是“法無授權不可為”。

四、 結語

深入學習貫徹十八屆三中全會精神，必須把握好全面深化改革的總目標，從各個領域推進國家治理體系和治理能力的現代化，更好地發揮中國特色社會主義制度的優越性。經濟治理作為帶動中國整個社會發展的驅動輪卻存在諸多的問題和矛盾，因此進一步厘清政府與市場的邊界，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，全面正確地履行政府職能，建立現代財稅制度，劃分好中央與地方的職責和權限，促進治理方式的現代化，這些改革的舉措必將促進經濟治理的現代化，促進中國特色社會主義現代化建設事業的發展，讓一切社會財富的源泉充分涌流，讓發展成果更多更公平地惠及全體人民。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕楊喜龍.授權發布：中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〔EB/OL〕. http：//www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672.htm，2013-11-16/3014-04-16.

〔2〕馬克思恩格斯文集（第二卷）〔M〕.北京：人民出版社，2009：53.

〔3〕馬克思恩格斯文集（第七卷）〔M〕.北京：人民出版社，2009：431.

〔4〕俞可平.推進國家治理體系和治理能力現代化〔J〕.前線，2014，（01）：05-08-13.

〔5〕習近平.完善和發展中國特色社會主義制度--推進國家治理體系和治理能力現代化〔N〕.人民日報，2014-02-18（01）.〔責任編輯：張 港〕