如何科學(xué)建立部門決算評價指標(biāo)

近年來，隨著我國財(cái)政財(cái)務(wù)管理體制改革的不斷深化，部門決算在整個財(cái)政管理和改革中的地位和作用越來越突出，部門決算工作也正逐步走向規(guī)范化。如何科學(xué)建立部門決算評價指標(biāo)，充分發(fā)揮部門決算的使用價值是一些亟待解決的問題，目前大部分預(yù)算單位對部門決算的分析和利用不夠，使部門決算的作用沒有得到有效發(fā)揮。建立一個科學(xué)的部門決算評價指標(biāo)將有助于評價部門的事業(yè)價值，以期促進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理和單位財(cái)務(wù)管理水平的提高，更好地為經(jīng)濟(jì)社會快速穩(wěn)步發(fā)展服務(wù)。

一、部門決算概述

（一）部門決算的內(nèi)涵。

部門決算是列入年度部門預(yù)算編制范圍的各部門和單位在每個會計(jì)年度終了之后，根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)、會計(jì)制度及財(cái)政部門的編審要求，在日常會計(jì)核算的基礎(chǔ)上編制的、綜合反映本單位財(cái)務(wù)收支狀況和各項(xiàng)資金管理狀況以及人員、機(jī)構(gòu)等信息的總結(jié)性文件。

（二）部門決算的內(nèi)容。

部門決算的報表體系及其反映的主要內(nèi)容。部門決算報表主要反映的內(nèi)容包括： （1）單位預(yù)算執(zhí)行情況表。反映單位收入具體來源，包括財(cái)政撥款、上級補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、經(jīng)營收入、附屬單位繳款、其他收入等；具體評價指標(biāo)是上述各項(xiàng)收入占總收入的比重，從各項(xiàng)收入占總收入的比重來評價部門決算。反映單位支出的具體去向，包括人員支出、公用經(jīng)費(fèi)支出、專項(xiàng)支出、以及對上級部門的上繳和對下級所屬部門的補(bǔ)助、經(jīng)營活動支出等。（2）單位資產(chǎn)負(fù)債狀況表。綜合反映單位財(cái)務(wù)活動的結(jié)果及總體收支平衡情況。（3）單位基本情況表。反映單位固定資產(chǎn)及其構(gòu)成、單位人員及其構(gòu)成、單位提供公共服務(wù)的財(cái)政保障情況等。（4）單位特定資金使用情況表。反映事業(yè)單位事業(yè)基金、專用基金增減變動情況等。（5）單位非稅收入征繳情況表。反映對收費(fèi)、基金、專項(xiàng)、罰沒、彩票、固定資產(chǎn)有償使用等收入的明細(xì)化。具體評價指標(biāo)是各項(xiàng)支出占總支出的比重，分析支出的合理性，行政經(jīng)費(fèi)、三公經(jīng)費(fèi)支出的明細(xì)，并與近三年來的支出進(jìn)行對比，評價支出績效。

二、部門決算評價指標(biāo)建立

（一）預(yù)決算進(jìn)行對比

編制部門預(yù)算是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的預(yù)算編制方法。編制部門預(yù)算是貫徹依法治國、依法行政方針的客觀需要，有利于人大對財(cái)政預(yù)算的審查和監(jiān)督，有利于預(yù)算的公平、公正、公開，有利于強(qiáng)化預(yù)算觀念，提高預(yù)算管理水平。部門決算是國家預(yù)算體系運(yùn)行結(jié)果的年終反饋，是財(cái)政部門、上級主管部門和國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門制定政策、管理與監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行過程、編制下年度政府預(yù)算及進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要信息依據(jù)。部門決算與部門預(yù)算的對比一方面反映了部門預(yù)算編制是否合理；另一方面反映了部門預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果。

在各單位的具體實(shí)踐中，部門決算與部門預(yù)算存在較大的差異，可比性較差，表現(xiàn)在兩個方面，有的是總體收支差異較大，有的總體收支差異不大，但明細(xì)項(xiàng)目差異十幾倍，甚至幾十倍。將決算數(shù)據(jù)與決算分析報告與當(dāng)年的預(yù)算安排進(jìn)行比對，對全年的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評定。

（二）報表數(shù)據(jù)的真實(shí)性

現(xiàn)在的財(cái)政部門決算管理工作形同虛設(shè)，流于形式，根本起不到監(jiān)督和監(jiān)管作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是行政事業(yè)單位對決算重視不夠、認(rèn)識不足。目前行政事業(yè)單位普遍存在對部門決算重視不夠、認(rèn)識不足的現(xiàn)象，決算編制口徑隨意性大，帳表不符、數(shù)據(jù)失真。部門決算往往出現(xiàn)敷衍現(xiàn)象，決算能通過基本邏輯審核就萬事大吉，部門決算的一個重要部分決算分析及說明往往浮于表面、甚至流于形式。二是重預(yù)算輕決算，理不清兩者關(guān)系。在實(shí)際工作中不少行政事業(yè)單位在報預(yù)算時，各預(yù)算單位重視預(yù)算、輕視決算思想作怪，沒有做到顧全大局，一味考慮自身的內(nèi)部利益，認(rèn)為國家的錢來得容易，不要白不要。預(yù)算是決算的前提，是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段。決算則是對預(yù)算的檢驗(yàn)和評價，也是監(jiān)督，它為今后更科學(xué)合理地安排預(yù)算提供依據(jù)，為政府更好地實(shí)施宏觀調(diào)控服務(wù)。只有把二者關(guān)系理清，并有機(jī)結(jié)合起來，才能確保預(yù)算執(zhí)行和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。三是財(cái)政支出管理不當(dāng)，導(dǎo)致資金使用效益不高 。目前我們的財(cái)政支出管理方法基本上還是粗放型的，通常做法是根據(jù)前幾年支出實(shí)際平均數(shù)，再加上因物價上漲和事業(yè)發(fā)展增長部分，編制預(yù)算單位的支出預(yù)算。這樣存在很多弊端：一是這種做法不僅造成了單位之間經(jīng)費(fèi)供應(yīng)上的苦樂不均，而且導(dǎo)致支出中的不足和浪費(fèi)。因?yàn)榘才胖С鰰r采用基數(shù)加增長的辦法，本身就以承認(rèn)原有的支出格局為前提，各項(xiàng)支出往往是能增不能減，使已經(jīng)變化的支出格局得不到及時調(diào)整，增強(qiáng)了財(cái)政支出剛性，特別是在當(dāng)前的體制轉(zhuǎn)軌中，一些單位的自給能力明顯提高，創(chuàng)收規(guī)模逐漸增大，在這種情況下，繼續(xù)沿用基數(shù)法，將加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。二是這種做法導(dǎo)致在預(yù)算確定之前，政府各部門及有關(guān)單位形成爭投資、爭項(xiàng)目、爭預(yù)算指標(biāo)等現(xiàn)象；預(yù)算確定之后，財(cái)政部門按預(yù)算向政府各部門及有關(guān)單位撥款，由各個部門及有關(guān)單位自己安排使用。由于缺乏財(cái)政強(qiáng)有力的控制和監(jiān)督，財(cái)政資金在具體使用過程中，存在著亂支、挪用、浪費(fèi)等不良現(xiàn)象，并且資金使用效益不高；尤其是一些工程項(xiàng)目的支出由少數(shù)人決策，有些所謂的“一支筆，一本帳”，實(shí)際是缺乏透明度、缺乏公正性、缺乏有效監(jiān)督，預(yù)算執(zhí)行中項(xiàng)目超預(yù)算執(zhí)行，或項(xiàng)目被隨意調(diào)整、串換等情況時有發(fā)生，影響預(yù)算的嚴(yán)肅性和資金使用效益。四是部門決算監(jiān)管不力，相關(guān)數(shù)據(jù)利用效率不高。每年財(cái)政部門從下到上投入大量的人力、物力、財(cái)力編制的部門決算，往往被束之高閣，少人問津，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。一是沒有利用部門決算資料檢查、檢驗(yàn)部門預(yù)算執(zhí)行情況作用的充分發(fā)揮。如有的部門支出過大或任意超支，并將超支轉(zhuǎn)到下年、掛轉(zhuǎn)到往來或放在賬外，這樣日年積累將形成赤字，甚至嚴(yán)重赤字。如果不能有效的控制，將成為今后的“大窟窿”。二是基本上都不參考部門決算數(shù)據(jù)來編制部門預(yù)算。不參考部門決算所反映的結(jié)余和實(shí)際支出數(shù)據(jù)編制預(yù)算。突出表現(xiàn)是不將經(jīng)常性結(jié)余列入年初預(yù)算。

（三）建立“三公經(jīng)費(fèi)”支出的績效評價

“三公”經(jīng)費(fèi)，是指政府部門人員在因公出國（境）經(jīng)費(fèi)、公務(wù)車購置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)招待產(chǎn)生的費(fèi)用。

從目前報表“三公經(jīng)費(fèi)”公開的數(shù)據(jù)來看，超9成的單位“三公經(jīng)費(fèi)”花錢減少，體現(xiàn)出各單位“三公”支出的壓縮，釋放出向建立廉潔部門邁進(jìn)的積極信號。“三公”經(jīng)費(fèi)得以壓縮，自然是一種好現(xiàn)象，不過，公開的只是幾個大數(shù)字，一般人很難看明白數(shù)字背后 （下轉(zhuǎn)119頁）

（上接205頁）

的真實(shí)情況，以致有人說“就決算公開的內(nèi)容而言，是外行看不明白，內(nèi)行也看不清楚”。如何評價“三公經(jīng)費(fèi)”，單純從報表是看不出問題的，這就迫切需要建立“三公經(jīng)費(fèi)”支出的績效評價。一是要求審核從嚴(yán)。（1）規(guī)范單位的財(cái)務(wù)管理，是壓縮三公經(jīng)費(fèi)的一個重要環(huán)節(jié)，從嚴(yán)審核“三公”經(jīng)費(fèi)原始憑證的合法性、真實(shí)性和完整性，對不符合規(guī)定的一律不得報銷。報銷因公出國出境費(fèi)用，須附加出國出境任務(wù)批件、出國出境經(jīng)費(fèi)審核表、正式發(fā)票原件等，與出國出境公務(wù)無關(guān)的費(fèi)用和超預(yù)算支出不得報銷。（2）報銷公務(wù)接待費(fèi)，須附加接待任務(wù)批件、正式發(fā)票原件等，禮品、娛樂、景點(diǎn)門票等與公務(wù)無關(guān)的費(fèi)用不得報銷，應(yīng)執(zhí)行而未執(zhí)行定點(diǎn)飯店規(guī)定的費(fèi)用不得報銷。（3）報銷公務(wù)車輛購置費(fèi)應(yīng)附加審核批件、正式發(fā)票原件和車輛入戶依據(jù)，報銷公務(wù)車輛維修、保險、加油、過路過橋等費(fèi)用應(yīng)附加正式發(fā)票原件。（4）因公出國出境費(fèi)用、公務(wù)接待費(fèi)和公務(wù)車輛運(yùn)行維護(hù)費(fèi)應(yīng)實(shí)行公務(wù)卡結(jié)算報銷，不符合公務(wù)卡結(jié)算報銷規(guī)定的，單位財(cái)務(wù)部門不得報銷，確因特殊情況未使用公務(wù)卡結(jié)算的，須經(jīng)單位負(fù)責(zé)人簽批同意后才能報銷。二是財(cái)務(wù)監(jiān)督、定期向職工公開。根據(jù)政府收支分類科目的有關(guān)要求，分科目在本單位如實(shí)核算“三公”經(jīng)費(fèi)，并結(jié)合實(shí)際情況下設(shè)明細(xì)科目，真實(shí)全面反映具體的支出用途及方向，年終決算時，應(yīng)做到?jīng)Q算報表數(shù)據(jù)與會計(jì)賬簿完全一致。同時，各預(yù)算單位須建立健全內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)對機(jī)關(guān)及下屬單位“三公”經(jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)監(jiān)督，定期向職工公開“三公”經(jīng)費(fèi)支出詳細(xì)情況，包括因公出國（境）人員名單、出訪路線、人均費(fèi)用，公務(wù)接待人數(shù)、次數(shù)、人均費(fèi)用，公務(wù)車輛數(shù)量、運(yùn)行里程、耗油修配費(fèi)用等指標(biāo)。三是審計(jì)監(jiān)督、支出高的將重點(diǎn)審計(jì)。配套監(jiān)管是措施執(zhí)行效果的關(guān)鍵。首先，加強(qiáng)“三公”經(jīng)費(fèi)績效評價。各預(yù)算單位每年應(yīng)開展“三公”經(jīng)費(fèi)績效自評，并將評價結(jié)果在本單位公示。財(cái)政部門選擇部分單位開展績效評價，評價結(jié)果將運(yùn)用于次年的預(yù)算安排，對違反規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)以及“三公”經(jīng)費(fèi)支出水平高的單位，將按程序采取措施核減單位預(yù)算。其次是加強(qiáng)“三公”經(jīng)費(fèi)審計(jì)監(jiān)督。對“三公”經(jīng)費(fèi)支出水平高和社會反映強(qiáng)烈的單位，將實(shí)行重點(diǎn)審計(jì)或?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)。