行政訴訟中行政被告特權反思

摘 要：在司法實踐中，關于行政訴訟一些實際問題是復雜的。從理論上來講，行政訴訟被告在行政訴訟中的訴訟地位與行政訴訟原告的訴訟地位應該是平等的。但是在實踐中，行政訴訟被告的地位要高于行政訴訟的原告，而且還享有不應有的特權。這種特權的產生反映了司法制度以及行政法治缺失等一些實質性問題，因而正確認識和把握行政訴訟被告地位，是解除行政訴訟被告特權的關鍵。公眾尤其是行政主體應當以平常心來重新認識行政訴訟被告，促進行政訴訟的良性發展，確保行政訴訟功能的正常發揮，實現行政訴訟目的價值。

關鍵詞：行政訴訟；被告地位；平等；司法獨立

一、問題的提出

隨著我國民主法治的逐步完善，在行政訴訟的司法實踐中暴露出很多問題。雖然行政訴訟法設計了一個相對理想的訴訟架構：法院享有國家審判權，處于獨立、中立地位，原被告訴訟地位平等，由法院做出公正的裁決。然而，實踐中卻出現了很多影響行政訴訟效果的因素，其中一個不容忽視的因素就是：在訴訟內外，行政訴訟被告具有多元屬性。在行政訴訟法律關系中和具體的行政活動過程中，行政訴訟被告代表公權力，原告代表私權利，在發生糾紛訴訟之前，他們之間管理與被管理的關系。在司法實踐中，行政主體的權力意識比較濃厚，行政機關負責人一般不愿出庭，有些地方的行政職權部門的負責人甚至當庭把原告帶走，去接受所謂的行政處罰，導致審判被迫中止。對于審判方的法院，其財政和許多具體事務實際還得依賴地方行政，在很多事務性的工作中，法院也在部分地方行政的管理范圍之內。這些現象都說明，在我國行政權力影響比較深遠的現實背景下，行政訴訟被告地位或多或少都受到一定的實質影響。但從訴訟本身的意義上講，行政訴訟被告仍舊是訴訟中的當事人，行政訴訟被告地位不應當特殊化。

二、行政訴訟被告與原告之間法律關系分析

行政訴訟被告實際上往往是具體行政行為的作出者，而原告往往是具體行政行為的相對人，他們之間是管理與被管理的關系。訴訟中，行政訴訟被告與原告都是當事人，按照一般的訴訟原理，雙方在行政訴訟中是平等的，即平等享有訴訟權利，平等履行訴訟義務。當然，這里的平等是一種擬制的平等。實際上在同一審判狀態下，訴訟內的擬制平等與他們之間實際的不平等的法律關系并存，在具體的訴訟中，不平等的法律關系明顯占據上風，這擬制的平等很難實現，審判過程與結果往往會受到訴訟外實際不平等的行政法律關系的影響。

1.行政訴訟被告與原告雙方的訴訟地位平等

從立法的角度來看，法律在行政訴訟中應當限制國家機關公共權力和行為，保障相對弱勢的公民、法人或其他組織的基本權利，保證行政訴訟原告與作為國家機關的被告有同等的權利表達自己的主張，對法官有同等的影響力。司法實踐中，由于行政訴訟被告的行政機關身份，法官往往重視確保行政訴訟被告利益而忽視原告利益的保護，這樣很容易使行政相對人甚至公眾認為法院偏袒行政主體，從而對司法的公正性產生懷疑。

2.人民法院要對當事人的訴訟權利平等保護和平等對待

從理論上，行政法律關系雙方應當是平等關系。而傳統行政法律最基本的思路仍然奉行“官民對立”，認為行政機關的職責是“治民”。公眾普遍容易形成這樣的觀念：行政主體行使權力，行政相對方履行義務。公民自身沒有意識到自己是一個自治主體，是國家權力的源泉，反而認為自己的行為應當歸順于權力。所以，為了保證行政訴訟公正，法官需要為雙方當事人創造一種良好的平等環境，保證當事人行使法定權利，而且某些法定權利的行使還需要法官的引導和安排。所以，法官在行政訴訟中，更應當注重對處于弱勢地位的原告的合法權利的保障。

三、行政訴訟被告與審判者之間法律關系分析

法院是行使國家審判權的代表，按照訴訟原理，法官的職責應當消極中立，平等對待雙方當事人，公正處理案件。政府行為是否符合法律，應由法院依照法律規定獨立進行裁判，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。

但在訴訟外，行政訴訟被告是代表國家行使行政權的行政主體，而法院代表著國家司法權。按照西方三權分立的理論，它們是國家權力相互制衡的重要表現，因此兩種權力之間是相互制約的關系，司法權是對具體行政行為進行司法審查，以限制和控制行政權。但在我國，目前法院的財政和人事等很多具體事務實際還得依賴地方行政的支持，在很多事務性的工作中，法院也在部分地方行政的管理范圍之內。我國長期沿襲的是前蘇聯的司法模式，其中受到多次政治運動的沖擊，存在不少制度性缺陷。其中，司法行政化是非常重要的表現。具體而言，法院的審判活動、人事管理、法官職級、經費來源等均帶有濃郁的行政色彩。中國法院的設置基本上是與行政區劃相對應的，法官按行政方式進行管理，法院審判程序的啟動、運作和終結直至裁判文書的簽發幾乎都聽命于有關庭領導及院領導的行政命令。法院在司法上獨立，但在這些方面，卻無法獨立。在現行體制下，地方各級法院的法官歸同級地方黨委挑選和管理，審判員由同級人大常委會任免；地方各級法院的經費由同級地方財政撥付。這種制度安排使司法權很難與行政權相對隔離。但是，司法要保證權威性和公正性，就必然要求它遠離行政權。

因此，要改革和完善人民法院經費保障體制，探索建立人民法院的業務經費由國家財政統一保障。研究制定基層人民法院的經費基本保障標準。改革和完善司法人事管理制度，建立符合法官職業特點的選任機制。探索在一定地域范圍內實行法官統一招錄并統一分配到基層人民法院任職的制度。這些問題雖然不是司法改革核心問題，但這些問題的解決，能有效保證法律制度上的統一，法律實施上的統一，司法的統一是保持公正的必要條件。

正確認識和把握行政訴訟被告地位，是解除行政訴訟被告特權的關鍵。行政訴訟被告應當是“普通”的訴訟被告，行政訴訟被告地位應當沒有特殊，從而不應該含有“特權”。行政主體應當以平常心來重新認識自己在行政訴訟中的地位，促進行政訴訟的良性發展，確保行政訴訟功能的正常發揮，實現行政訴訟目的價值。

參考文獻：

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