未參保職工申請工傷保險基金先行支付的法律研究

摘 要：我國的工傷保險制度逐步建立完善，但在實踐中仍有大部分職工未購買工傷保險，而現行制度下對未參保職工救濟程序冗長，不利于保障職工在因公受到傷害時獲得及時救濟。本文通過對未參保職工申請工傷保險基金先行支付現行制度存在的問題的分析，提出相關完善建議。

關鍵詞：工傷保險；先行支付；法律研究

一、先行支付制度出臺的背景

據人社部統計，2014年全國就業人員77253萬人，參加工傷保險人數20639萬人，參保率僅為26.72%，其中全國農民工總量為27395萬人，參加工傷保險的農民工7362萬人，參保率僅為26.87%。工傷保險的覆蓋面小、參保率低，使職工在因公受傷后難以及時獲得救濟。而現行救濟途徑程序冗長，根據《工傷保險條例》的規定，對于未參加工傷保險職工發生工傷的，由用人單位支付相關費用。但在實踐中，如用人單位不予配合，通常職工需要經過勞動仲裁、一審、二審訴訟，最長可達1701天，而訴訟程序完結后，裁判文書執行更是困難，使職工最終難以獲得救濟。為保障未參保職工能及時獲得救助，《社會保險法》第41條明確規定了工傷保險基金的先行支付制度，體現了工傷保險制度的社會屬性，保障了全體職工的權益。

二、先行制度實踐中存在的問題

先行支付制度實施以來，全國已有18個省市出現了地方社保機構向勞動者先行支付公司保險待遇的案例，制度得到有效落實，使許多未參保的職工在因公受傷時能及時獲得救助，但實踐中先行支付制度仍存在諸多實施問題。

第一，工傷認定難。目前，我國的工傷認定部門是專屬于社會保險行政部門的，工傷認定屬于具體行政行為，當事人對認定結果不服的可以申請行政復議或者提起行政訴訟。而在行政復議或行政訴訟中，是由社保部門舉證證明具體行政行為的合法性。而工傷認定在工傷事故后通過事后調查做出的，往往因現場證據滅失、相關人員不配合、調查人力不足等原因，以致很難達到訴訟的證明標準，社保部門承擔舉證不能的法律后果。

第二，確認勞動關系難。依據《工傷保險條例》，職工提出工傷認定申請應當提交與用人單位存在勞動關系的材料。按此邏輯先行支付以工傷認定為前提，工傷認定以確認勞動關系為前提。雖然我國已承認事實勞動關系，但是勞動關系的確認仍然會在流程上成為工傷認定的阻礙，用人單位常采取以時間換空間的 “策略”，來拖垮勞動者的維權之路。實踐中的問題在于工傷認定部門依據職工提交的申請材料作出工傷認定決定之后，用人單位以工傷認定部門無權認定用人單位與職工之間的勞動關系為由對決定申請行政復議或者提起行政訴訟。最高人民法院《關于勞動行政部門在工傷認定程序中是否具有勞動關系確認權的請示》的批復中明確了工傷認定部門具有確認勞動關系是否存在的職權。然而對于此項職權與勞動爭議部門的職權之間的關系并未詳細說明。

第三，證明用人單位不支付難。在確認勞動關系成立，并且持有工傷認定決定書后，申請先行支付的另一個條件是要證明用人單位不支付。根據現行規定，申請先行支付的情形是用人單位撤銷、用人單位拒絕支付、申請人本身不能獲得工傷保險待遇以及職工認為用人單位不支付的其他情形等4種情形。對于這4種情形，現在社保機構在操作中標準不一，指向不明，往往作出狹義解釋，增加職工的證明責任，常常以職工未明確證明用人單位不支付，而拒絕職工的申請，間接阻礙了先行支付制度的實施。

第四，支付后追償難。先行支付不同于墊付，按照《社會保險法》的規定，工傷保險基金先行支付后，用人單位不償還的，社保機構可通過查詢、劃撥、通知或申請法院執行等方式向用人單位追償。然未參保企業往往是小企業，特別是現在公司注冊資本改為認繳后，一旦發生工傷，其現有資本無法承擔工傷保險待遇，特別是現在公司注冊資本改為認繳后，發生工傷后更是幾乎無可供執行的財產，不僅使工傷社保基金財產流失，更損害了其他依法參保用人單位的利益和積極性。

三、先行支付制度的完善

（一）改變勞動關系確認與工傷認定的主體

為解決目前勞動關系確認和工傷認定的問題，筆者認為，在勞動關系認定上，應賦予職工選擇權，既可申請勞動仲裁，也可自申請工傷認定部門一并處理勞動關系確認，且只能擇一，一事不再理，因為工傷認定部門本身就具有確認勞動關系是否存在的職權。其次由勞動仲裁機構或人民法院在裁決工傷案件時一并認定工傷，因工傷認定實際上是一種法律事實，對法律事實的認定和調查核實有爭議解決部門來處理時其職責應有之義。

（二）降低職工“單位不支付”的證明責任

《社會保險基金先行支付暫行辦法》對于證明單位不支付規定了社保經辦機構的催告制度，對于用人單位不支付的情況下，社保機構可書面向用人單位發出書面催告通知，告知其不按時足額支付的，社保經辦機構在先行支付后即取得要求其償還的權利。筆者認為，對于單位不支付的證明并不要求達到確定無疑的程度，只要申請者單方提出，社保經辦機構經初步認可進而通過催告制度來確認用人單位是否不支付，而排除因申請者對單位不支付證明不力而不能獲得先行支付的權益。

（三）加強行政監督，單獨設立先行支付基金

為提高公司保險參保率，社保部門應加強行政監督，用人單位依法繳納工傷保險費，以此提高工傷保險基金的抗風險能力，確保工傷保險基金面對先行支付制度的申請足以良好運轉，依法追究用人單位不參保的法律責任。其次改變先行支付主體。低參保率使工傷保險基金背負稱重的支付風險。工傷保險制度兼有保險與社會屬性，勞動者的風險應當通過國家的強制作用來使社會一起承擔，而未參保職工的出現實為國家強制作用不足所致，因此對于如此低的參保率，國家應注入資金成立獨立的基金會為低參保率“買單”，國家先行支付后，再以國家的名義向用人單位或連帶責任人追償。由單獨的基金會來先行支付，既可以保障申請人及時獲得救助，保護合法用人單位購買社會保險的權益，又能保證工傷保險基金的正常運轉。

參考文獻：

[1]王顯勇，未參保單位職工職業傷害法律問題研究，當代法學，2009年第4期.

[2]李宜融，完善先行支付破解保障難題，中國社會保障，2013年第11期.