論我國城市居民委員會自治的現狀與建議

摘 要：城市居民委員會作為城市基層自治組織的重要組成部分，是我國進行城市治理的重要一環，但是在實踐中，居委會自治存在嚴重缺失，行政化傾向十分嚴重，并且與業主委員會等其他組織存在矛盾，這些問題使得居民委員會的作用發揮十分有限，因此，我們應該積極解決路徑。本文首先對城市居民委員會自治的現狀以及缺失主從三個角度來進行一個分析與描述；其次，再從三個角度分析造成居民委員會自治缺失的主要原因；最后，針對前兩點的分析，提出完善居民委員會自治制度的四點建議。希望通過這些建議，能夠更好地彌補城市居民委員會的自治缺失，促進基層民主和法治建設健康發展。

關鍵詞：居民自治；合作治理；法制保障；政府主體

在我國，隨著改革開放的不斷深入，市場經濟體制改革步入深水區，以及城市化進程的不斷推進，我國社會發生著深刻地變化，其中基層群眾自治制度在新的社會發展中面臨著新的挑戰，其中城市居民委員會自治的問題越來越受到關注。

一、城市居民委員自治的現狀以及缺失

2000年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《民政部關于在全國推進社區建設的意見》，從此，城市居民委員會自治作為社區建設的原則被確立下來。2010年11月，中共中央辦公廳，國務院辦公廳正式下放了《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》，這是第一次以黨中央，國務院名義，對社區居民委員會建設下發的綱領性文件，對建設居民委員會有重要的意義。但是，在法律建設上，《城市居民委員會組織法》沒有任何修改，顯而易見，落后的法制建設，很難適應推進如今的社區建設，在現有的法律中，居委會的性質被規定為城市居民的自治組織，但在實際運作中，在居委會這一組織類型上，我們可以看到它所具有的“雙重代理人”身份：一是代表國家（基層政權）向居民（社會）傳遞國家意志，一是代表居民（社會）向國家（基層政權）表達意見。這種“雙重代理人”特質使居委會的運作在社區中呈現出了非常特殊的角色，造成居民委員會過度行政化或者成“內卷化”，而街道辦事處由于工作職能和工作責任的不統一，造成“權責不一”，困擾著“社區制”的發展。在實踐中，很多法律問題和矛盾相繼出現，并且同政府、業主委員會以及其他組織的關系存在不協調問題。具體地現狀總結有三個方面。

（一）居委會過于行政化

長期以來，居委會的行政化傾向嚴重，主要表現在：

第一，政府干預居委會組織和人事管理權。根據我國憲法及《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的相關規定，城市居民委員會的工作經費和人員的生活補貼主要是由基層政府財政支付，由民政局下發給各社區。經居民會議同意，可以給予居民委員會適當的補助。而在現實中，存在一些基層政府的辦公經費嚴重不足，且存在不能及時足額下撥，有時下撥的條件中還附件要為基層政府創建政績的條件。就居委會而言，拿誰的錢替誰辦事，因此，在工作上依附于政府，難以伸開手腳實現真正自治。

第二，在決策上以及通過考核、獎勵和監督機制控制居委會的行為。可現實中，居民會議一年也召開不了幾次，即使召開了，也行不成決議。而政府可以直接對居委會發號施令，因此，居委會實際成為政府和黨組織的“執行機構”。

（二）物業相關組織與居民委員會存在矛盾

在商品房住宅中居民委員會與業主委員會、物業管理公司存在管理職能和服務內容的交叉重疊問題，雖然他們的主體完全不同，但是在利益上會產生一些糾紛，如盈利地便民服務項目，在某些問題上還會出現相互推諉或不協調配合的情形，而關于這點在法律上并沒有明且規定。再加上參與機制的缺乏規范性和操作性，很多社區居民根本無法參與進來，這就使得居民委員會在自治中的作用大打折扣。長此下去，居民委員會自治容易被業委會和物業管理公司架空和干擾，其角色身份也面臨著被邊緣化和空心化。

（三）居委會自身對于自治的舍棄

在目前，正因為城市居民委員會運作所需的各種收益和資源幾乎全部依賴于政府撥款，導致在遇到“自治”同政府攤派的事務相抵觸時，處于對居委會以及工作人員利益的考量，使得居委會的最終決定一般都會順從政府及其機構。這也導致在面對政府侵犯居民利益的行為時，大多數居民不愿意也不敢制止甚至參與其中，這樣的惡性循環，使得居委會自治功能嚴重偏離和萎縮，無法滿足社區居民的需要。同時，居委會在依照法律的規定興辦相關的服務事業時，經常會利用其在社區獨特的政治、社會優勢，與業主委員會等其他市場主體爭利且產生矛盾，使得原有的自治權性質產生變化。

二、導致居民委員會自治缺失的主要因素

在現實中，導致居民委員會自治缺失，無法發揮應有作用的主要因素是多方面的，本文主要通過三個方面來進行分析。

（一）居民委員會自治在立法上的缺陷

1.現行法律對于居民委員會規制過于抽象化和原則化

在現行適用的城市社區自治的法律中，主要依照的是1982年《憲法》和1989年的《居民委員會組織法》。我國《居民委員會組織法》是比照《村民委員會組織法》制定的，在頒布之初有其合理性，但是我國社會經過二十年的變化，城市發展迅速，城鄉問題也和當初大不相同。一系列社會新型社會問題相繼出現，但是原有的法律規定卻十分籠統，甚至出現空白，而從這些條文本身上來看，都是宏觀上的，原則的性的，過于抽象，缺乏實際操作性的條文

2.居民委員會自治權規定過于模糊

雖然法律明確規定，居民委員會是群眾自治組織，但是對自治的范圍、性質都沒有明確的限定和解釋，由此模糊了政府和居委會的關系，為政府從人員安排、經費來源、監督考評、工作方式等方面控制居委會留下了空隙。雖然，各地制定了許多的《實施細則》、《自治條例》但都是流于形式主義，缺乏相應地懲治后果規定，這些都抑制了居民委員會實現自治。

3.法律在規制居委會和其他社區自治組織的關系上存在空白

我國現行法律并沒有對居委會與業主委員會以及物業管理機構等非政府組織的關系做出規定。隨著城市化不斷發展，這些非政府組織在社區基礎生活中扮演著越來越重要的角色，其自治性也越來越強。在社區建設過程中，居委會與這些組織經常有著交叉和復雜關系，但是法律在這方面的規定是空白的。因此，實踐中，對于服務自治利益上的糾紛，使得居委會自治性質發生變化，并且不能形成共治與資源共享的良性互動。

（二）執法與守法上存在缺失

1.政府對居民委員會自治的阻卻

政府及其工作人員依法行政意識薄弱，且受傳統管理體制的影響，政府和居民委員會的定位存在認識上的錯位。受舊體制觀念習慣的“政社不分”并沒有徹底改變。過去計劃經濟時期存在的“全能政府”的思想也導致他們無視憲法和法律，以封建“大家長”的做派自居，忽視公民享有的基本權利，沒有切實履行依法治國的十六字方針，“有法不依、執法不嚴、違法不究”，各類濫用權力、規避法律、肆意踐踏公民合法權益的現象屢屢出現。

2.社區依法自治觀念薄弱

缺乏現代法治觀念的居民，是居委會自治的民眾基礎，同時也是其誕生的基礎，本身依法自治的觀念就淡薄，再加上，居委會由于工資待遇低等因素，使得其很多工作人員多為退休居民和下崗工人，自身的素質和能力限制了他們依法履行其自治職責。很多情況下，他們甚至會出現為了維護自己利益而侵犯法律的情形。這更為社區居民委員會實現自治增加了難度。

（三）缺乏相應地監督救濟機制

我國城市居民委員會缺失有利的救濟措施，現行法律對居民參與并監督居委會和政府工作的權利并沒有規定或規定過于模糊，尤其權力受到破壞與阻礙時，沒有明確具體、行之有效的救濟法律實質性規定，比如在監督的主體資格、具體內容、程序、懲罰等未作任何規定，如果沒有法律來指引監督權，便不能從根本上調動居民和其他組織參與自治的積極性。

三、完善居民委員會自治制度的建議

針對居民委員會自治的實踐情況的分析，總結出以下幾點建議來完善我國居民委員會自治制度。

（一）完善修改《居民委員會組織法》

從根本上來說，居民委員會自治的缺失和法律的滯后息息相關，因此很有必要對相關的法律法規進行修改和完善：

第一，將居民委員會自治原則更加全面化，細化組織法中原則性條文，盡力彌補法律條文中空白。特別是居委會職責這塊內容，應當進行系統的修改，在居委會的自身建設方面，居委會的規模、職權、工作制度、選舉制度、公眾參與程序等，都應當進行細化，做到有法可依。

第二，從法律上規制居委會與其他組織的法律關系。居民委員會與物業管理機構、業主委員會關系方面：法律規定應當將三者的關系進行一個很好地規制。物業公司是企業主體，其角色是有償提供服務，其應當受到居委會的監督，而居委會在監督的同時應當支持物業公司管理機構的工作，使社區資源得到更好的發揮。業主委員會作為群眾自治組織，擁有對房屋的維修基金管理權。居民代表小組，對物業機構進行必要的監督管理，逐步理順三者關系，做到共同為居民服務優勢互補、相得益彰。

（二）重塑政府，推進居委會自治

就實際情況而言，我國的城市居民自治屬于政府主導型自治，政府在推進社區發展中占有重要地位。這就要求政府必須完善自己的管理，否則將會影響社區和居民自治的健康發展。

1.政府應當轉化觀念，合理劃分政府與居民委員會職責界限

在城市管理體制中，長期以來“治理城市的權力全部集中于政及準政府組織”，而實踐中，居民委員會經常是被當作政府機構的“執行機構”而存在的。政府機構及其成員里所應當地認為，政府與居委會之間是領導與被領導的關系，“沒有人將其（居委會）認真看成是一個群眾自治組織。”因此，居民實行自治意味著：一方面，政府部門應當履行好自身職能，積極引導居委會開展工作，將居委會扶上正軌；另一方面，社區居民委員會應當對政府的有關工作予以協助，并和社區居民一起監督政府部門的服務。政府應當定位于提供公共產品和服務，管理社區居民自治難以管理好的公共事務上。應當避免將居委會作為政府的行政組織執行機構來建設，隨意向居民委員會攤派任務，干預社區自治。

2.改變傳統的管理方式

在當下，過去政府“大家長”做派的壞習慣仍然存在，動輒以強制行政命令的方式粗暴敢于社區管理。隨著過去計劃經濟體制的解體，市場經濟體制崛起必然引起政府與社區之間關系的重大轉變，傳統自上而下高壓式命令式的方式日漸衰微，應取而代之采用科學、宏觀的手段，講法律、講經濟，而非過去單一的行政命令手段。在將來居民自治實踐的廣泛開展，政府需要更多聽取社區居民的意見，改變工作作風，由“管”到“治”，實現科學之治，民意之治，依法之治。

（三）強化居委會自治功能和觀念

1.對居民委員會有一個合理的定位

盡管《憲法》和《居委會組織法》中規定了居民委員會是基層群眾自治組織，但是并沒有清楚界定它是屬于政權的組織形式還是非政府的組織形式。為此，應當確立社區居委會“自治法人”地位，只有當社區居委會成為了自治法人，而不是基層政府的附屬機構，它才能實現真正的自治。

2.居委會的成員應當直接民選產生且具有非職業化特質

居委會自治功能能不能得到很好地發揮與居委會成員來源息息相關。因此，首先要堅持民選的直接性。居委會的主任和委員都應當通過居民會議或居民代表會議無記名投票選舉產生，在投票之前，廣大居民有權了解候選人的基本情況和管理方法。其次，堅持居委會成員非職業化。居委會成員的組成應當是一群活躍于社區的民間社會活動家，他們不以謀取勞動報酬為目的，而只是一種義務性、參與性的公益工作。

3.建立居民委員會獨立財政機制

居委會財政無法獨立，很容易形成“拿誰的錢，替誰辦事”的局面，從而喪失了自治基礎。因此，應當建立獨立的社區居委會財政機制，賦予社區居民委員會財務自主支配權，并且配備專門管理人員，實施社區財務公開制度，定期公布，受居民的監督。

（四）完善居委會的自治監督

現行對居委會自治權的監督規范和形式相當有限并且缺乏保障效力。增強司法監督、各級人民代表大會的監督、社會輿論監督、群眾監督等的作用。最為重要的是在訴訟程序上監督實現的完善，社區自治的訴訟程序與其他三大訴訟程序如何協調是關鍵所在，所以在三大訴訟要作出相應的規定保障，目前的訴訟上的困難較為突出的是居委會的訴訟主體資格的模糊性和不確定性，比如，其是否作為行政訴訟的被告資格，直接影響到群眾的權利救濟，新的法律在保護居民權利時就必須明確哪些情形下居委會可以作為行政訴訟的被告。居委會自治監督制度必須從規范程序、強化監督措施入手，實現社區自治的制度化、規范化和程序化。

四、結語

雖然城市社區居民自治制度早已經確立，但城市居民的自治一直未真正得到實施。完善居民委員會自治制度是一個長期而巨大的任務，本文通過對于居委會自治現狀分析初步提出相關建議，希望社區居委會自治制度能夠更好地完善和健康發展。

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