農(nóng)村土地確權(quán)法制初探

摘 要：近年來，土地資源的稀缺性和差異性加大了對土地使用的需求，對農(nóng)村土地的確權(quán)關(guān)系到土地資源各利益主體的土地權(quán)益，尤其是對保障農(nóng)村居民的土地權(quán)益有著重要作用，完善農(nóng)村土地確權(quán)法治建設(shè)已經(jīng)成為集約利用土地的關(guān)鍵。論文首先對土地確權(quán)的基本原則和基本內(nèi)容進(jìn)行簡要闡述，并提出了農(nóng)村土地確權(quán)法制建設(shè)的基本思路，以此為鑒，為我國農(nóng)村土地確權(quán)法治建設(shè)奉賢一點(diǎn)綿薄之力。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地確權(quán)；法制建設(shè)；立法思路

一、前言

現(xiàn)階段土地問題已經(jīng)成為解決“三農(nóng)”問題的核心環(huán)節(jié)，社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，農(nóng)村集體所有制的弊端對農(nóng)村社會發(fā)展產(chǎn)生了極大影響，推動土地制度改革迫在眉睫，其關(guān)系到各地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作開展的有效性，關(guān)系到廣大農(nóng)村地區(qū)的社會、經(jīng)濟(jì)、文化等多個方面的發(fā)展，所以農(nóng)村土地確權(quán)法制建設(shè)有著十分重要的意義。然而，由于農(nóng)村土地的權(quán)屬問題長期存在制度性和根源性等障礙，并且有一些法理問題也亟待解決，這些問題都阻礙了我國農(nóng)村土地法制建設(shè)步伐，為此，能否解決農(nóng)村土地確權(quán)法制建設(shè)中的上述問題，則關(guān)系到我國整個農(nóng)村社會可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、農(nóng)村土地確權(quán)法制建設(shè)的基本原則

1.尊重歷史，面對現(xiàn)實(shí)的基本原則

農(nóng)村土地確權(quán)法治建設(shè)過程中對于一些存在歷史遺留問題的土地確權(quán)中，應(yīng)確保土地在符合當(dāng)時歷史事實(shí)的情況下不對其進(jìn)行否定，或者是對此類土地進(jìn)行改動，對于現(xiàn)在實(shí)際存在客觀情況的土地確權(quán)要始終堅(jiān)持合情、合理、合法的基本原則。這是因?yàn)闅v史上一些土地依據(jù)當(dāng)時政策、法律而完成確權(quán)的，要堅(jiān)決擁護(hù)當(dāng)時政策、法律的客觀性，對于一些因?yàn)楦鞣N原因而導(dǎo)致農(nóng)村土地權(quán)屬發(fā)生了實(shí)際變更的，只要在確定其非搶占性質(zhì)的基礎(chǔ)上有必要從實(shí)際情況出發(fā)，將上述基本原則靈活的應(yīng)用到農(nóng)村土地確權(quán)中，這樣才能確保農(nóng)村土地確權(quán)制度的有效性，同時也可以在最大程度上避免農(nóng)村居民土地權(quán)益受到侵害。

2.最大限度的保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益原則

土地確權(quán)工作的開展是由國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，各級人民政府會按照相關(guān)法律規(guī)制來完成對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬的認(rèn)定，所以就土地確權(quán)工作來說是政府的行政行為，國家行政機(jī)關(guān)作為農(nóng)村土地確權(quán)工作中的主體，其必須要充分認(rèn)識到農(nóng)村土地確權(quán)工作的根本目的，即在最大程度上保護(hù)農(nóng)村居民的合法土地權(quán)益，為此，最大限度保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益應(yīng)作為農(nóng)村土地確權(quán)法制建設(shè)中的基本原則。

3.依法依規(guī)有序登記的基本原則

我國在土地確權(quán)立法上已經(jīng)取得了初步成績，具體包括現(xiàn)行《物權(quán)法》、《土地率管理法》、《土地登記辦法》、《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》以及《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等，這些相關(guān)法律、地方性法規(guī)以及地方性法規(guī)等均作為農(nóng)村土地確權(quán)中的法律依據(jù)，同時也對農(nóng)村土地確權(quán)的基本流程、操作程序進(jìn)行了明確規(guī)定。為此，在農(nóng)村土地確權(quán)法制建設(shè)中要堅(jiān)持依法依規(guī)有序登記的基本原則，只有這樣才能有效避免農(nóng)村土地權(quán)屬認(rèn)定中的不法行為，同時也是實(shí)現(xiàn)通過農(nóng)村土地確權(quán)立法保障農(nóng)村居民土地權(quán)益的主要路徑。

4.嚴(yán)格遵循“主體平等”的基本原則

農(nóng)村土地確權(quán)法制建設(shè)過程中要明確所有權(quán)的主體，可以按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組的所有權(quán)主體對其進(jìn)行劃分，只有這樣的三類所有權(quán)主體才能將集體土地所有權(quán)確認(rèn)到具有所有權(quán)的主體上，避免農(nóng)村土地確權(quán)工作中發(fā)生所有權(quán)主體權(quán)益受侵害的問題，因此，就農(nóng)村土地確權(quán)的法制建設(shè)中要堅(jiān)持“主體平等”的基本原則。

三、農(nóng)村土地確權(quán)法制建設(shè)的思路設(shè)想

1.宅基地使用權(quán)確認(rèn)的立法思路

自土地確權(quán)登記頒證后農(nóng)民享有了完整的宅基地產(chǎn)權(quán)，并且實(shí)現(xiàn)了宅基地自由流轉(zhuǎn)的合法化，由于我國農(nóng)村社會中長期存在宅基地私下交易的行為，這說明宅基地自由流轉(zhuǎn)是具備合理性的行為，賦予農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)合法化后不僅可以實(shí)現(xiàn)土地資源財(cái)產(chǎn)化，同時對提高土地市場中的土地資源配置效率有著重要意義，也是各地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作開展中必然經(jīng)歷的一個環(huán)節(jié)。針對宅基地使用權(quán)確認(rèn)的法制建設(shè)上，建議立法部門可以從以下方面著手：第一，對農(nóng)民和非本集體人員合法擁有的宅基地、房屋等，要嚴(yán)格按照法定程序給予確權(quán)登記發(fā)證，明確農(nóng)民和非本集體人員擁有該宅基地、房屋的永久使用權(quán)，并通過建立健全的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)益保障機(jī)制來對其流轉(zhuǎn)程序進(jìn)行規(guī)范。第二，出臺農(nóng)村集體建設(shè)用地級差收益分配辦法。第三，明確地方政府和主管部門在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中的責(zé)任與義務(wù)，要充分發(fā)揮行政力量來實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督與管理。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確認(rèn)的立法思路

目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界在對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確認(rèn)問題討論上到了如火如荼的地步，并且學(xué)者們根據(jù)廣大地區(qū)農(nóng)村居民的意愿達(dá)成了統(tǒng)一的共識，即按照農(nóng)村地區(qū)人口和土地占有的實(shí)際情況來確定土地權(quán)利，維持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)村居民原有農(nóng)業(yè)承包土地的永久使用權(quán)。為此，就農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確認(rèn)的法制建設(shè)上要堅(jiān)持農(nóng)民享有原承包土地的一切權(quán)屬，即占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等基本的物權(quán)權(quán)利，同時也明確規(guī)定禁止農(nóng)村居民擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途，這樣才能避免在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確認(rèn)上引發(fā)社會不穩(wěn)定等問題，這也是農(nóng)村土地確權(quán)法制建設(shè)中應(yīng)高度中的一環(huán)。

3.集體建設(shè)用地使用權(quán)確認(rèn)的立法思路

目前，我國農(nóng)村社會中長期存在的集體建設(shè)用地隱性和非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象屢見不鮮，并且很多地方政府對上述行為都持有默許的態(tài)度，所以推動農(nóng)村社會集體建設(shè)用地依法進(jìn)入市場可以更好的規(guī)范這一行為，這也是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確認(rèn)法制建設(shè)中應(yīng)高度重視的問題。建議立法部門還要對《土地管理法》中禁止集體建設(shè)用地出租、轉(zhuǎn)讓的規(guī)制進(jìn)行修訂，制定出符合市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在發(fā)展規(guī)律的集體用地進(jìn)入市場規(guī)制，這樣才能確保農(nóng)村居民在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中成為真正的受益者。

四、結(jié)語

總而言之，我國各地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程的不斷加快暴露了農(nóng)村土地確權(quán)中的一些立法缺陷，并且農(nóng)村社會長期存在的一些土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象對土地確權(quán)產(chǎn)生了極大影響，所以立法部門有必要從農(nóng)村宅基地、土地承包經(jīng)營權(quán)以及集體建設(shè)用地使用權(quán)等方面，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地確權(quán)的法制建設(shè)，這對維護(hù)廣大農(nóng)村居民的土地權(quán)益有著十分重要的意義。

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