我國城市流浪乞討人員相關法律制度評析

摘 要：我國目前關于流浪乞討人員的法律存在重大缺陷，既缺乏對流浪乞討人員權利的保護也缺乏對流浪乞討人員行為的規范。在乞討立法方面的步伐緩慢，存在立法價值失衡，立法體系不完善，法律之間不協調等問題。

關鍵詞：立法現狀；法律缺陷

一、我國城市流浪乞討人員管理法律制度的變遷

新中成立以來我國一共有兩部關于流浪乞討人員的行政法規。第一部是國務院1982年發布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（以下簡稱《遣送辦法》），該法共12個條款，制定該法的目的是為了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護城市社會秩序和安定團結，對家居農村流入城市乞討的，城市居民中流浪街頭乞討的，其他露宿街頭生活無著的人員以收容、遣送。隨著時間的推移，《遣送辦法》逐漸演變成治安管理制度，可以對公民的人身自由權進行限制，被收容遣送的人員的范圍也不斷擴張，從流浪乞討人員擴張到三無人員再擴張至無三證人員。

2003年，以“孫志剛”]案件為導火索，《遣送辦法》被廢止，同年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助管理辦法》）以及《救助管理辦法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）登上歷史舞臺。《救助管理辦法》共18個條款的目的是為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員實行救助，保障其基本生活權益，完善社會救助制度。并明確救助站對流浪乞討人員的救助是一項臨時性社會救助措施。該辦法規定了公安機關和其他有關行政機關的工作人員在執行職務時發現流浪乞討人員的，應當告知其向救助站求助；規定了救助站提供救助的內容和要求；《實施細則》規定了救助的對象和救助的期限；規定受助人員自愿放棄救助離開救助站的，應當事先告知，救助站不得限制；授權省、自治區、直轄市人民政府民政部門制定救助站的規章制度等內容。

二、我國現有相關制度的缺陷

（一）立法價值失衡

法的價值是指法律對滿足主體即人的利益所具有的積極意義。正義，秩序，自由，人權，效率等都是法的基本價值。由于社會生活的多元化，法的價值之間的沖突不可避免。自由反映了主體意志獨立自由的狀態，而秩序則反映了社會管理組織對主體自由意志加以約束的狀態。《遣送辦法》強調的是秩序價值，對從農村流入城市，流浪街頭進行乞討的人員進行強制的收容遣送，以維護城市的安定和秩序。《救助管理辦法》完全尊重公民的個人意愿，對城市流浪乞討實行自愿救助，體現了國家對自由價值的尊重。新法使得流浪乞討人員肆無忌憚，導致了流浪乞討職業化、欺騙化的局面。自由和秩序是對立統一的關系。自由的實現有賴于秩序的建立，當每個人的自由都不受約束地行使時，人們的自由必然發生沖突，最終會導致彼此的不自由；秩序的形成取決于自由被規范的程度，當每個人都在合理的范圍內行使自己的自由，就有利于秩序的形成，并且自由越被限制，秩序越容易形成。所以，我國的乞討立法應該平衡自由和秩序價值。

（二）立法體系不完善

我國目前關于流浪乞討的國家立法只有國務院頒布的《救助管理辦法》以及國務院民政部門頒布的《實施細則》，這僅僅屬于廣義意義上的法律，確切地講，它只是行政法規和部門規章，效力層級低于法律。各省、自治區、直轄市也紛紛出臺了相關的地方法規和地方政府規章。各地的立法也不統一，各具特色。比如《大連市關于加強乞討管理的規定》中就劃定了“禁討區”，禁止在一些場所乞討。福建省《關于依法妥善處理城市流浪乞討人員問題加強治安管理的指導性意見》中就禁止了8種乞討方式。由于缺乏專門的全國人大及其常委會的立法，有些地方立法的規定違背了我國《立法法》和《行政處罰法》的規定，并且很多地方的執法人員在執法過程中由于缺乏上位法的授權，存在著執法不合法、不合理的問題。還有就是缺乏專門立法，使得各地流浪乞討人員不能夠全面知曉法律，鑒于法律在全國范圍內生效，可以對全國范圍內的流浪乞討大軍起到保護和規制作用。

（三）法律之間不協調

我國針對三種弱勢群體頒布了《殘疾人保障法》、《未成年人保護法》、《老年人權益保障法》。《殘疾人保障法》第六章福利中規定，國家和社會采取扶助、救濟和其他福利措施，保障和改善殘疾人的生活；國家和社會對生活確有困難的殘疾人，通過多種渠道給予救濟、補助。《未成年人保護法》第四章社會保護第四十三條規定縣級以上人民政府及其民政部門應當根據需要設立救助場所，對流浪乞討等生活無著的未成年人實施救助，承擔臨時監護責任；公安部門或其他有關部門應當護送離家出走的未成年人到救助場所，由救助場所予以救助和妥善照顧，并及時通知其他監護人領回。《老年人權益保護法》規定對流浪乞討、遭受遺棄等生活無著的老年人（六十周歲以上的公民），由地方政府依照有關規定給予救助。由上可知，我國的立法是要對著三類群體積極地提供救助，而現行的《救助管理辦法》和《實施細則》中貫徹自愿救助原則，對這三類人群依然采取自愿救助，要引導、護送他們到救助站的前提是他們愿意接受救助，他們如果要離開救助站，也沒有權力去阻攔。救助站在他們愿意接受救助之前只能對他們被動地提供救助，對于他們繼續流浪乞討生活毫無辦法。顯然，現行的對這三類群體的救助管理辦法不妥，是與三個專門立法的精神相違背的，沒有全面保護流浪乞討人員中大量殘疾人、未成年人、老年人的合法權益。

參考文獻：

[1]參見徐顯明，胡秋江.法理學教程[M].北京：中國政法大學出版社，1998：180.

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