論無效行政行為高全

摘 要：本文在分析無效行政行為概念、判斷標準及法律后果等界定基礎上，進一步探討了我國無效行政行為制度所存在的問題，提出完善無效行政行為制度、建構行政行為無效制度等建議。

關鍵詞：行政行為；無效；區別；完善

引言

行政法學界通常認為行政行為一經成立就具有公定力，即行政主體作出的行政行為不論合法還是違法都應推定為合法有效，相關的當事人都應加以遵守或服從，這是行政效率原則的要求。但如果無論行政行為存在嚴重的違法性，行政相對人及其他有一定利害關系者如不申請行政復議或提起行政訴訟，便無法對抗行政行為的這種事實上的效力。本文對無效行政行為的概念界定以及我國行政行為無效制度構想等方面進行探討。

一、無效行政行為的界定

1.無效行政行為的概念

關于無效行政行為，有的學者認為“無效行政行為是指那些形式上雖已存在，但因重大且明顯違法，不待有權機關確認并宣告，自始、當然、確定的不發生法律效力的行政行為。”也有的學者認為“無效行政行為是不具備行政行為的有效條件，因而不能產生行政主體預期法律后果的行為。”筆者從無效行政行為之所以無效的原因這一角度，將無效行政行為定義為由法律直接規定為無效或因重大且明顯違法而由有權機關依法確認為無效的行政行為。

2.無效行政行為判斷標準

（1）行為主體方面。行政主體不明確的行政行為應認定為無效行政行為；行政主體明顯超越職權的行政行為應認定為無效行政行為。

（2）程序方面。在行政行為違反法定程序時既有可能構成無效行政行為，也有可能構成可撤銷行政行為。當行政行為明顯違反法定程序或法律明確規定違反法定程序的行政行為無效時，應認定該行政行為無效。

（3）形式方面。法律、法規等有時為了明確行政行為的內容，往往規定了一定的形式義務，違反這些形式也將導致行政行為無效。

（4）內容方面。出現內容不明確或自相矛盾的、內容明顯嚴重違法或違反公序良俗的、客觀上不可能實現的、行為的實施將導致犯罪或在違反刑法的、明顯基于錯誤的事實認定的行政行為應認為行政行為內容上有重大明顯的瑕疵，視為無效行政行為。

（5）法律明文規定的其他行為，如一些單行法律法規中規定相對人“有權拒絕”、“有權抵制”和有關機關可以“宣布無效”的行為。

3.無效行政行為的法律后果

無效行政行為的存在必然會產生某種結果：一是自始無效；二是任何人可不遵守其效力；三是有權的機關隨時可宣告該行為無效；四是利害關系人隨時請求有權機關宣告無效，且無時限的限制，否則與可撤銷行政行為無法區分。而現代社會的發展導致行政權力日益膨脹，致使無效行政行為的效力內容發生了一系列從充實、修正到完全否定的多姿狀態變化。

二、我國無效行政行為制度的現狀及存在的問題

1.我國無效行政行為制度現狀

立法與司法實踐考察。不少法律、法規和規章已經明確賦予相對人對某些行政行為的抵抗權。我國確認行政行為無效的司法實踐最早始于普通訴訟中，在行政訴訟中，由于《行政訴訟法》未規定確認無效判決，法院只能以撤銷判決撤銷本屬無效的行政行為，也有一些法院大膽地嘗試對某些行政行為適用確認無效判決。《行政處罰法》生效后，司法實踐中確認依法“不能成立”和相對人“有權拒絕”的行政處罰無效的案件。2000年3月10日最高人民法院發布的《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》中首次確立了確認無效的行政判決形式，為確認行政行為無效的司法實踐提供了依據。

2.我國無效行政行為制度所存在的問題

無效行政行為概念的混亂。我國目前既沒有成熟的無效行政行為理論，也缺乏完善的無效行政行為制度。行政法學界對無效行政行為長期缺乏足夠的關注，大多數行政法學教材中找不到無效行政行為的概念，或者是概念語焉不詳、張冠李戴。這種現象不僅使行政行為有效要件失去獨立存在的價值，直接造成行政行為效力理論的混亂，而且對我國的行政立法產生了深刻影響，導致立法和司法實踐中無效概念的濫用或誤用。

三、完善無效行政行為制度的建議

1.完善無效行政行為制度

今后的行政程序立法必須進一步確立和完善無效行政行為制度。首先明確無效行政行為的確認標準，借鑒其他國家立法，采用列舉性、概括性條款相結合的方法對無效行政行為進行界定，明確無效行政行為與一般違法行政行為的區別，確保人民法院在審理行政訴訟案件和行政復議機關審查行政復議案件時有據可循。其次增加對侵益性無效行政行為的防衛規范，對實施后將導致犯罪的無效行政行為，行政相對人可以采用小于可能造成的損害的適當措施進行正當防衛。還要建立確認無效訴訟的特別程序，使無效行政行為的司法實踐得到程序法的支撐，提供該具體行政行為無效的相關證據；分別列舉確認違法判決和確認無效判決的適用情形并對其分別進行規定；改革現行強制執行的審查程序，審查具體行政行為合法性，要求或允許被申請執行人參加該程序并享有一個辯解的機會，以證明其拒絕履行無效行政行為所設定義務的正當性，保護其合法權益；人民法院經過審查認為被申請執行人提出的證據足以證明行政行為無效的，應給予不予執行的裁定。

2.建構行政行為無效制度

具體行政行為的無效、撤銷和廢止，是終止具體行政行為效力的重要原因。特別是行政行為的無效、撤銷，是使違法的具體行政行為失去法律效力的重要原因。只有盡快建立起系統、完備的無效制度，對“無效”、“撤銷”、“廢止”做具體明確的區分，在適用法律時更加明確，我們才能更好地保障相對人的合法權益，我國的法律制度才更加完善，建設社會主義法治國家的目標才能夠實現。在建構行政行為無效制度時，應清晰界定無效的概念，避免與類似概念相混淆；在制定無效的標準時應具體、明確且不易過寬，避免標準不明確具體，無法確定行政行為是否為無效，進而使無效制度失去其具體操作性，同時防止無效的標準過寬，納入無效的行為，擾亂行政管理秩序，給行政管理機關造成額外負擔；在無效的認定方式上應作出具體規定，何種行為適用何種認定方式，以免在無效行政行為的認定上產生不必要的分歧。

參考文獻：

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法（第三版）[M].北京大學出版社，2007.

[2]金偉峰.無效行政行為研究[M].法律出版社，2005.