國際法視野下我國食品安全相關(guān)法律問題研究

摘 要：我國《食品安全法》頒布以來，食品安全問題依然層出不窮，本文從國際法的角度分析我國食品安全領(lǐng)域的各種問題，并且結(jié)合國際法上對食品安全的法律規(guī)制，提出對我國目前的食品安全治理的建議。

關(guān)鍵詞：食品安全；法律規(guī)制； 國際法視野

一、從國際法角度看我國食品安全存在的問題

（一）食品安全定義

我國《食品安全法》第99條中將食品安全定義為：指食品無毒、無害，符合應(yīng)當有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。”而實際上，食品無絕對的安全，難以實現(xiàn)零風(fēng)險，且某些食品的安全性因人而異，取決于食用者的內(nèi)在因素，而定義中簡單將之界定為“無毒”易引起公眾誤解。

20世紀70年代，聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出食品安全的概念。1996年，在《世界糧食安全羅馬宣言》以及《世界糧食首腦會議行動計劃》中，聯(lián)合國對食品安全的概念作了重申，即“只有當所有人，在任何時候，都能夠在物質(zhì)和經(jīng)濟上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的食物，來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時，才實現(xiàn)了食品安全?！?/p>

（二）食品安全問題頻發(fā)

中國在幾十年間，從熟人社會迅速轉(zhuǎn)型至市場經(jīng)濟，追求利益成為不少企業(yè)的唯一目標，一系列食品安全事件接連爆發(fā)，且愈演愈烈。違法成本低，使得現(xiàn)有的食品安全法律對于違法企業(yè)難以構(gòu)成震懾和起到應(yīng)有的警告作用。

（三）食品生產(chǎn)的環(huán)境代價

隨著現(xiàn)代化進程的加劇，現(xiàn)代社會科技的發(fā)展在帶來眾多先進生產(chǎn)工藝的同時，也為食品領(lǐng)域帶來了農(nóng)藥殘留、化學(xué)添加劑、合成物、轉(zhuǎn)基因等各項威脅，而這些威脅在食品自給自足的年代從未有過。食品行業(yè)面臨著來自風(fēng)險的新挑戰(zhàn)。德國學(xué)者貝克在其《風(fēng)險社會》一書中提出，認為現(xiàn)代社會人類面臨著威脅其生存的由社會所制造的各種風(fēng)險，權(quán)力者制造了當代社會中的危險，然后又將制造危險轉(zhuǎn)化為某種風(fēng)險，這種做法是“有組織的不負責(zé)任”。堂娜·哈拉維（Donna Haraway）在其著名的《賽博格宣言》中，將充滿著轉(zhuǎn)基因的煙草、番茄、棉花、大豆、玉米、水稻、馬鈴薯、茄子和辣椒等食品的現(xiàn)代世界稱之為“雜種世界”并指出人類若不想冒成為一種獅頭、羊身、蛇尾的吐火妖怪——喀邁拉的風(fēng)險，就必須清醒地維持人、生物、機器等之間的科技關(guān)系。目前，風(fēng)險分析已被公認為是制定食品安全標準的基礎(chǔ)。

（四）食品生產(chǎn)技術(shù)發(fā)展

轉(zhuǎn)基因食品是指利用轉(zhuǎn)基因技術(shù)生產(chǎn)的食品。該類食品的最大特征就在于其是為了一定目標而利用現(xiàn)代基因技術(shù)，插入外源性基因改變食品原料的基因組成而產(chǎn)生的新的食品和食品添加劑。目前世界各國種植的最主要的轉(zhuǎn)基因作物包括玉米、大豆、棉花和油菜籽，他們在所有轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品中的比重占到了99%左右。美國、阿根廷、加拿大是轉(zhuǎn)基因食品的主要生產(chǎn)國，轉(zhuǎn)基因大豆、玉米、棉花、油菜是主要的出口產(chǎn)品。隨著轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物在全球迅速推廣，轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)品市場銷售額也逐年迅速增加。轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品逐漸成為主要的國際貿(mào)易產(chǎn)品，主要的出口國家和地區(qū)集中在美洲，相當數(shù)量的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品經(jīng)過深加工后出口銷售，由轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品引起的貿(mào)易爭端日益突出。

二、對食品安全問題的法律規(guī)制研究

（一）國內(nèi)食品安全法律規(guī)制存在問題

分段多頭監(jiān)管難以協(xié)調(diào)，難以實現(xiàn)有效的全程監(jiān)管。食品缺乏相應(yīng)的質(zhì)量標識，沒有做到信息公開，消費者的知情權(quán)沒有得到保障。風(fēng)險分析工作與發(fā)達國家有很大差距。食品安全問題發(fā)生后，對應(yīng)的食品召回和可追溯制度不完善。立法松散，沒有形成對食品安全方面的集中立法。

（二）國際貿(mào)易框架下食品安全法律規(guī)制

1.WTO框架下對食品安全相關(guān)問題的法律規(guī)制

《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》（TBT協(xié)議）。該協(xié)議承認各成員方為了保護人民、動植物生命健康和環(huán)境，有權(quán)采取適當措施，只要這些措施不至于成為在具有同等條件的國家間構(gòu)成武斷的或者不合理的歧視，或構(gòu)成對國際貿(mào)易的一種隱蔽限制。該協(xié)議的第2條第2款規(guī)定，技術(shù)規(guī)章對貿(mào)易的限制不應(yīng)超過為實現(xiàn)合法目標所必需的程度，并考慮不實現(xiàn)這些合法目標所帶來的風(fēng)險，這些合法目標包括保護人類健康或安全、保護動植物的生命或健康、保護環(huán)境等。

《實施衛(wèi)生與動植物檢疫措施協(xié)議》（SPS協(xié)議）。該協(xié)議鼓勵各方采用國際標準和準則，但成員方也可以采用高于國際標準的措施，只要在科學(xué)上證明是合理的，或是以適當?shù)奈ｋU評估為基礎(chǔ)。SPS協(xié)議是國際貿(mào)易法歷史上第一部調(diào)整、理順國際貿(mào)易與動植物檢疫關(guān)系的多邊國際公約。對保護人類生命與健康、促進各成員農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與發(fā)展和國際貿(mào)易的發(fā)展都將起到非常重要的作用。

與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議（TRIPS協(xié)議）。根據(jù)TRIPS協(xié)議規(guī)定，各成員為了保護公共秩序或道德，包括保護人類、動植物生命或健康，或為了避免嚴重損害環(huán)境，有必要阻止某些發(fā)明在其境內(nèi)進行商業(yè)上的利用。可以把這些技術(shù)排除于授予專利之外。各成員還可以將以下各項排除于授予專利之外：人類或動物的醫(yī)療診斷、治療和外科手術(shù)方法；除微生物外的植物和動物，以及生產(chǎn)植物或動物的主要生物方法。

綜上所述，WTO對食品安全與國際貿(mào)易的協(xié)調(diào)是通過協(xié)議的“例外”規(guī)定的形式來體現(xiàn)的，WTO承認各成員方基于保護人類和動植物安全的目的可以在一定條件下違反WTO基本義務(wù)。當然，這些例外規(guī)定是有限制、有條件的。但是與此同時，由于WTO多邊貿(mào)易體制所追求的自由貿(mào)易理想是規(guī)則的同一性，而各成員方在制定各自的法律規(guī)定時必然要因地制宜，因時制宜，嚴格整齊的劃一規(guī)定很可能會導(dǎo)致實質(zhì)上的不公平待遇。同時，WTO協(xié)議中很多模糊規(guī)定也為各成員方實施“綠色壁壘”找到了借口。但忽視了科技發(fā)展和復(fù)雜程度，很多規(guī)定的標準過于抽象，缺乏可操作性，沒有具體措施保證對發(fā)展中國家實施差別待遇。

2.WTO框架之外對食品安全相關(guān)問題的法律規(guī)制

對食品安全引發(fā)的一系列問題，尤其是WTO沒有調(diào)整的諸如轉(zhuǎn)基因食品等法律問題，國際社會也在尋求其他的解決方案。1992年6月5日簽署的《生物多樣性公約》雖然沒有直接的貿(mào)易措施條款，但一些條款對貿(mào)易有明顯的影響，特別是關(guān)于遺傳資源的取得、知識產(chǎn)權(quán)和生物安全的規(guī)定等。2000年1月28日達成的《卡特赫那生物安全議定書》對轉(zhuǎn)基因食品的國際貿(mào)易和投資將產(chǎn)生重大影響。2001年1月，出席“蒙特利爾生物安全國際會議”的130多個國家通過了《卡特赫那生物安全議定書》。2004年6月1日，F(xiàn)AO（聯(lián)合國糧農(nóng)組織）公布了由FAO國際植物保護協(xié)議管理委員會制定的新的《植物生物風(fēng)險防范綱要》，該綱要將主要用于判斷活體轉(zhuǎn)基因生物（LMO）是否含有對植物有害的物質(zhì)，從而決定是否應(yīng)當禁止其進口，甚至禁止其在本國使用。

三、對我國食品安全問題法律治理的完善與建議

（一）食物社區(qū)重構(gòu)

“食物社區(qū)重構(gòu)”背后所蘊含的理念是建立起本地化的農(nóng)業(yè)與食品經(jīng)濟體系，并創(chuàng)造一個社會環(huán)境，在這個環(huán)境下，農(nóng)民生產(chǎn)者和市民消費者一起工作來實現(xiàn)食品保障和經(jīng)濟、社會與自然環(huán)境的可持續(xù)性。這是目前從根本上解決食品安全問題的途徑之一，也是市民消費者可以通過自己的行動獨立決策去尋找健康的食品的方式，城市人重新連接土地的希望，是農(nóng)民健康生產(chǎn)維系生計的希望，也是城鄉(xiāng)之間的互救與自救。在法國，農(nóng)民已經(jīng)意識到，消費者越來越重視食品安全，并且關(guān)注食品產(chǎn)地、生產(chǎn)過程的衛(wèi)生標準以及食品生產(chǎn)對周圍環(huán)境的影響等問題。法國農(nóng)業(yè)部鼓勵農(nóng)民發(fā)展理性農(nóng)業(yè)。所謂理性農(nóng)業(yè)，就是通盤考慮生產(chǎn)者經(jīng)濟利益、消費者需求和環(huán)境保護的具有競爭力的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。其目的除了保障農(nóng)民收入、提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量外，還有利于環(huán)境保護。這種可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式具有強大的生命力，同時還大大提高了食品安全。

（二）設(shè)置風(fēng)險預(yù)防機制

引入食品風(fēng)險機制，預(yù)防性原則、消費者知情權(quán)保障方面的信息公布制度，應(yīng)該作更加精致化的規(guī)則設(shè)置。例如，在轉(zhuǎn)基因食品領(lǐng)域，完善標識制度和公眾參與制度，保障社會公眾對轉(zhuǎn)基因生物安全事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)。但在實際推動和運行食品安全風(fēng)險監(jiān)測方面，我國也取得了一些成績。如各相關(guān)部門從各自角度分別建立了風(fēng)險評估體系。衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部重點開展了食品和農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測工作，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局建立了食品安全風(fēng)險快速預(yù)警與快速反應(yīng)系統(tǒng)，開展了食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)風(fēng)險監(jiān)測工作，衛(wèi)生部參照全球環(huán)境監(jiān)測規(guī)劃/食品污染監(jiān)測與評估計劃GEMS/FOOD，開展了食品污染物和食源性疾病監(jiān)測工作，監(jiān)測點已經(jīng)覆蓋15個省區(qū)市8.3億人口，重點對消費量較大的54種食品中常見的61種化學(xué)污染物進行監(jiān)測。截至到2006年底，獲得化學(xué)污染物監(jiān)測數(shù)據(jù)40多萬個，初步摸清了我國食品中重要污染物的污染水平及動態(tài)變化趨勢。

（三）進行責(zé)任機制改革

強化民事責(zé)任機制，現(xiàn)行食品安全強調(diào)政府規(guī)制，以政府責(zé)任弱化行業(yè)組織與企業(yè)責(zé)任。傳統(tǒng)的行政管理方式，未能有效實現(xiàn)政府監(jiān)管與企業(yè)自我規(guī)制相結(jié)合，這與食品行業(yè)的市場失靈以及誠信缺失密不可分。目前，食品安全問題頻發(fā)，這表明，在現(xiàn)有市場經(jīng)濟環(huán)境下，將食品安全責(zé)任完全交由政府掌控的這一“全能政府”的做法已經(jīng)不再適用。實現(xiàn)食品安全的必由之路就是要由市場取代監(jiān)管，進而弱化行政手段，強調(diào)企業(yè)責(zé)任。而關(guān)鍵就是實現(xiàn)企業(yè)和行業(yè)內(nèi)部的自我規(guī)制。在食品安全領(lǐng)域，自我規(guī)制就是指食品安全相關(guān)企業(yè)按照企業(yè)的內(nèi)部規(guī)則，根據(jù)國家的規(guī)格、標準，或者以高于高價的規(guī)格、標準的水準獨自制定規(guī)格、標準，對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動進行控制的行為，主要包括質(zhì)量管理、信息公開、責(zé)任自覺和技術(shù)革新等內(nèi)容?；谧晕乙?guī)制，相關(guān)企業(yè)除履行法定義務(wù)外，還要履行約定義務(wù)，即向買方承諾其產(chǎn)品索引達到的標準。在賠償責(zé)任上，進一步強化民事賠償責(zé)任，增加違約責(zé)任條款。德國的政府、企業(yè)、消費者三方通力合作，共同尋找道德與利益的平衡點，并成為德國食品安全控制的溫柔利器。

（四）重視食品檢測研究，尤其是轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品檢測

國際視野下，食品檢測研究領(lǐng)域的國家發(fā)文量，美國居首位，在食品研究中占舉足輕重的地位。而中國的發(fā)文量居第7位，但是突增率非常高，可見雖然中國在食品檢測方面的研究稍有落后，但是存在很大的潛力；分機構(gòu)來看，可見食品檢測研究相對比較封閉，各個機構(gòu)或國家交流較少。另外發(fā)文量較多的單位一般為大學(xué)或科研機構(gòu)，但是也有一部分企業(yè)及其他形式的非學(xué)術(shù)機構(gòu)，表明食品檢測已經(jīng)引起社會各界人士重視，成為人們關(guān)注的焦點。我國目前食品的檢測機構(gòu)和檢測體系與發(fā)達國家相比還有很大差距。從檢測對象上來看，現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)數(shù)量與社會需求有較大差距；從地域分布來看，現(xiàn)有質(zhì)檢機構(gòu)在各地分布不平衡。面向廣大農(nóng)村的地縣級綜合性農(nóng)產(chǎn)品檢測機構(gòu)還非常薄弱。隨著農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展，從事農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)品尤其是轉(zhuǎn)基因食品的質(zhì)量安全監(jiān)測機構(gòu)還亟待加強和完善。而在美日歐發(fā)達國家和地區(qū)，普遍具備較為完善的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測機構(gòu)體系，高效的組織管理體系和完善的法律、法規(guī)、標準體系。這些檢驗檢測體系在保證國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況和對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易伙伴國實施技術(shù)壁壘方面發(fā)揮了主導(dǎo)作用，成為發(fā)達國家保護國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、國內(nèi)生產(chǎn)者利益和國內(nèi)消費者利益的重要進口限制工具。中國作為轉(zhuǎn)基因作物的種植大國，要積極加強自主知識產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)基因生物的研究，積極參加世貿(mào)組織談判，參與制定新的規(guī)則，大力發(fā)展我國的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品出口貿(mào)易。

（五）國際視野下的發(fā)展方向

國際合作主義理念下，食品安全立法關(guān)注食品的國際化要考量我國食品安全的現(xiàn)狀，也要考量國際食品安全現(xiàn)狀。作為一個發(fā)展中國家，我國食品安全的對外依存度在逐年上升，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，這種依存度本身表現(xiàn)為我國必須與國際社會一道來解決我國的和全球的食品安全問題。比如在聯(lián)合國糧農(nóng)組織框架下、世界衛(wèi)生組織框架下、世貿(mào)組織框架下和國際食品法典委員會框架下等方面的合作。從立法上貫徹國際視野和國際合作的理路，將法律制度的構(gòu)建基于中國與外國、中國與區(qū)域、中國與國際的全方位合作之上。不能再無視我們所面臨的食品安全局面的嚴重性，采用“掩耳盜鈴”或“唾面自干’的阿Q態(tài)度，要深入檢討關(guān)起門來”獨自跳舞“的做法。

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