論中國公眾參與行政立法制度

摘 要：隨著社會的發展和政治文明的進步，行政立法正朝著專業化、技術化、科學化、民主化的趨勢發展著。在行政立法過程中如何協調公眾與立法機關的關系，已經成為現代立法所面臨的重大問題。加上公眾有著越來越強烈的參與要求，從而促成了公眾參與行政立法、決策的快速發展。當前我國立法過程中的公眾參與，已經取得了很大的成績，同時也存在著諸多不足。通過與國外立法過程中成熟的公眾參與行政立法制度與實踐相比較，能夠很清楚地發現問題之所在，認清解決不足問題的關鍵和出路，促使有序的公眾參與行政立法向有效的公眾參與立法轉變。

關鍵詞：公眾參與行政立法；缺陷；完善建議

一、公眾參與立法的概述

所謂的公眾參與立法，就是指公眾以影響立法者的選擇為目的而采取的直接或間接的行動。立法參與的主體可以是公民個人，也可以是團體，參與的結果可以是有效的也可以是無效的，最終的目的是影響立法利益的權威性分配。

公眾參與立法的理論依據：

（1）是直接民主與間接民主的有機契合。在現實生活中，立法機關不能體現民意的情況屢見不鮮。正如密爾所言的：“每個人或任何一個人的權利和利益，只有黨有關的人本人能夠并習慣于捍衛它們時，才可免于被忽視。”因而，公眾參與立法能夠使立法活動公之于眾，接受人民的監督，吸納人民的意見，從而實現立法的合法和正統化。

（2）是人民主權理念的必然要求。馬克思、恩格斯認為，人民作為社會實踐的主題，是社會歷史的真正創造者，是推動歷史前進的動力，他們應當是國家權力的真正主體。因而，作為國家權力的真正主體，理應有權行使國家主權中的最重要權力。

（3）是實現法治國家的前提條件。合法的立法并不一定符合所有人的意志體現，但應該是所有人參與立法決策過程的結果。因而，讓公眾參與立法，將其意志通過立法表現出來，才能真正實現良法之治。

二、國外公眾參與行政立法制度

1.美國

在實踐中，公眾參與行政立法過程的主要途徑之一就是網絡信息系統。即行政立法機關將行政立法草案通告、收集公眾評論、建議以及發布正式法案發表在網絡上，使得每一部法規或規章出臺過程中的全部信息都完整地保存在網絡中，公眾可以隨時檢索，最大限度地方便了公眾參與行政立法。美國的通告——評議制度是指行政機關必須將擬立法規草案的主要內容公布在聯邦登記上，公眾提供意見的方式、提供的意見是否被采納以及采納的程度都是由行政機關決定，經過一段時間的評議公布在聯邦登記上成為正式法規。其中的局限在于公眾不能針對不同的意見進行當面質疑和辯論，行政機關可能會得出不正確的結論。

2.日本

公聽會用于影響多數人利益的行政立法行為或特定的行政法規行為。由于公聽會沒有統一的程序規則，對行政機關的自由裁量權也沒有加以限制，因此對日本公眾而言，公聽會的形式意義大于實質意義。日本的咨詢程序不同于我國傳統意義上專家咨詢，它是行政機關向另一行政機關征求意見的程序，咨詢機關收集的意見可能更具科學性，同時也降低了公眾參與的成本，但是在某種意義上說它缺乏了一種行政立法過程中的民主性，國家權力色彩比較濃重。

三、中國公眾參與行政立法制度

1.中國公眾參與行政立法制度的缺陷

（1）公眾參與的主體不明確。法律、法規、規章對公眾參與行政立法的規定帶有模糊性，決定權掌握在行政機關的手里。目前我國決策實踐中采取的是利害關系人參與的方式，而利害關系人難以全體參與，這就必須產生代表人。有關代表人制度也沒有相關的規定，就會出現代表不具有代表性，產生形式主義濃厚的現狀，不能真正的反映出公眾的真實意思表示。還有專家專制的現象出現，他們通常會以自己的價值判斷代替公眾的價值判斷，專家們可能會以行政官僚利益或壟斷組織的利益代替公眾利益。

（2）公眾參與的方式單一，形式主義嚴重。目前中國采用的公眾參與方式主要有公示、公開聽取公眾意見、展示和咨詢、民意調查、座談會和聽證，方法簡單，形式有限。這些形式使用起來逐漸成了裝飾性的形式主義。公眾反映最多的是聽證會，因為很多聽證會連公眾做出判斷的基本信息都沒有披露。公眾參與在中國目前尚處于初始階段，無法達到立法的民主性的目的。

（3）公眾參與的意見得不到反饋。現有法律沒有建立公眾意見反饋機制，完全由行政決策主體決定。如此一來，會導致公眾不相信公眾參與的效力。對于公眾的意見不管采納與否，都通過電子郵件或其他形式回復直接利益關系人或組織，是值得我們借鑒的。

2.完善中國公眾參與行政立法制度的建議

（1）引入立法助理制度。公民的立法參與水平較低，也不能完全理解立法參與的程序，借助于立法助理制度可以強化公民參與的廣度和深度。立法助理制度可以解決專家參與地方人大立法的制度化問題，與立法聽證制度、論證制度等相互配合。

（2）建立激勵制度，給與參與者一些物質或者精神的鼓勵。參與者是需要付出一定精力的，尤其對于有見解的公民，有關機構可以對其表示書面的感謝，并可以與其建立起經常的聯系，以便在今后的立法工作中主動征求意見。這樣可以增強公民參與立法的使命感與榮譽感。

（3）大眾傳媒應扮演好自己的角色，應形成國家權力機構與公眾之間的良性互動。大眾傳媒有著雙重身份，在各方利益中往往會被利益集團所利用，借助公眾利益的外衣，為特定的利益集團謀利。

（4）完善專家參與行政決策機制。在發生社會矛盾后利用專家的獨立地位和專業知識向公眾解答疑惑、化解矛盾。借鑒國外行政決策中專家參與決策的運作模式，從專家論證會的組成、職權、程序性要求等方面來構建我國行政決策專家咨詢論證制度，為專家參與行政決策提供制度化的途徑。

參考文獻：

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