現行公益訴訟制度的比較與反思

摘 要：首次將公益訴訟條款寫入立法，是此次民事訴訟法修改的一大亮點。在各國都將公益訴訟納入本國立法并逐步重視其實踐功效的大環境下，我國也緊跟其后。但由于公益及公益訴訟的模糊性，其在立法和實踐中仍然存在著許多不完善、可改進的地方。故筆者以民事訴訟法修改為契機，提出對我國公益訴訟的若干思考及立法建議，以期對我國公益訴訟未來的發展和完善有所裨益。

關鍵詞：公益；公益訴訟；立法建議；完善

隨著社會主義市場經濟的迅速發展，大面積的環境污染案件以及影響范圍廣泛的食品安全案件等新型糾紛頻繁發生。由于此類新型糾紛與傳統民事訴訟所致力于解決的有關民事主體的“私益”糾紛有較大的區別，“公益”一詞便作為此類糾紛的關鍵詞逐漸以一種內涵不十分明確的模糊形象進入了大家的視野。2012年8月31日通過的《中華人民共和國民事訴訟法修正案》第五十五條明確了我國關于民事公益訴訟制度的規定。該條規定：“對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”至此，我國首次在立法上將公益訴訟予以明確化。雖然，民訴修正案對于公益訴訟的明確規定是立法的一大進步，但就公益訴訟本身而言，其依然頗有爭議。在此，筆者在就公益訴訟的內涵稍作闡述，并在對域外各國的公益訴訟進行比較的基礎之上，僅就本次民訴修正案中關于民事公益訴訟的規定提出自己若干尚不成熟的思考和立法建議。

一、公益訴訟的界定及其特征

（一）公益訴訟的界定

公益訴訟的法律制度最早可追溯至古羅馬時代，羅馬法中最早將訴訟分為公益訴訟和私益訴訟兩種。[1]當時的公益訴訟與私益訴訟相對應，指的是保護社會公共利益的訴訟，但公益訴訟的內涵和外延是模糊不清的。由此，古羅馬時期的公益訴訟是極為粗糙和不成體系的。現代公益訴訟則起源于環境污染、食品安全等現代型糾紛的泛濫。學界和實務界關于公益訴訟的界定頗有爭議，并有廣義和狹義之分。①相較而言，筆者贊同從廣義的角度把握公益訴訟的內涵。所謂公益訴訟，即指特定的國家機關、社會團體或者個人，依據法律的規定，對侵犯國家利益、社會公共利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院追究違法者的法律責任的訴訟活動。[2]從廣義的角度界定公益訴訟的內涵，有利于我們從整體上把握公益訴訟的特征。

（二）公益訴訟的特征

現代型糾紛的大量產生對突破傳統的新類型訴訟提出了要求，現代公益訴訟制度應運而生。基于公益訴訟產生的特定背景及其制度目的，與傳統意義上的與私益相關的訴訟相比，其具有以下特點：

1.保護利益的公益性

公益訴訟所保護的是國家利益、社會公共利益及不特定的他人利益。與傳統的私益不同，公益突破了利益在雙方當事人之間的相對性，涉及的范圍較廣。公民個人的利益僅僅是公益的一個組成部分，在公益訴訟中，私益處于次元性的地位。

2.起訴主體的廣泛性

傳統的民事訴訟理論將原告主體資格限于直接利害關系人，公益訴訟是對這一傳統理論的突破。公益訴訟的起訴主體不限于權益受到直接侵害的特定主體，其他機關、社會團體和個人均可以依據法律的授權提起訴訟。只有將起訴的權限賦予更廣泛的主體，才能使公益訴訟發揮其最大的功效。

3.裁判結果效力的擴張性

傳統的民事訴訟解決的是私人之間的私益糾紛，體現的是糾紛解決的相對性。公益訴訟是對涉及范圍較為廣泛的公共利益的救濟，所以其裁判的效力不僅僅在當事人之間產生效力。通過裁判效力的擴張，才能使得糾紛得以一次性的解決，體現出公益訴訟的獨到之處。此外，公益訴訟裁判的結果也具有較大的社會影響力，推動和引導社會的發展及法律的變革。

二、域外公益訴訟制度借鑒

公益訴訟并不是我國的原創，現代公益訴訟發源于20世紀60年代的西方國家，世界其他各國也因解決現代型糾紛的需要，規定并發展了與公益訴訟相關的制度。總結和借鑒域外各國對于公益訴訟的相關規定，對于我國公益訴訟的定位與完善具有重要的意義。筆者欲以英美法系和大陸法系各自的代表國家為切入口，對域外公益訴訟的代表性制度做一個簡單的闡述。

（一）英美法系國家的公益訴訟

1.英國的代表訴訟制度

集團訴訟肇端于英國，植根于19世紀英國的衡平法。[3]經過一系列的發展，英國形成了專門應對群體糾紛訴訟的代表訴訟制度。無論集團的成員是否明確，都可以由代表人提起集團訴訟。但是，代表訴訟在英國并未受到法官的青睞。

2.美國的集團訴訟制度

美國是現代公益訴訟最發達的國家之一，適用公益訴訟審理的案件范圍比其他國家更為廣泛。[4]美國的集團訴訟制度在消費者糾紛領域有著其獨特的功效，其在使多數小額受害者得到救濟的特點上顯得尤為不可替代。其將多數人的金額微小的訴訟整合成為一個訴訟標的金額巨大的集體訴訟，在此基礎之上，聘請優秀的律師，在充分準備的前提下進行訴訟。如此看來，這一制度與其說是為了救濟以受侵害的權利并挽回損失，還不如說是基于讓侵害者吐出不法取得的利益并不敢再犯的動機。[5]在美國的集團訴訟中，不僅僅是權利受到直接侵害的人，與案件無法律上利害關系的人也可以提起民事訴訟來制裁侵權者。

（二）大陸法系國家的公益訴訟

1.德國的團體訴訟制度

與英美法系的集體訴訟相比，德國的團體訴訟有著其自身的特點。發源于行業內部的團體訴訟，在把當事人適格限定在具有法人資格的團體這一點上，顯得要比美國的集體訴訟嚴格的多。當然，以團體為原告的團體訴訟仍然是以集團成員的合意為基礎且判決的效力及于團體及其成員的，所以其仍然是傳統意義上的集團訴訟的一種。

2.日本的選定當事人制度

在日本，制度化的集團訴訟并不存在，但是以共同訴訟形式發揮集團訴訟作用的現象卻是常見的。選定當事人制度是日本獨創的一項制度。在涉及到人數眾多的共同利益受到侵害時，選定一人或數人為共同利益的多數人進行訴訟即為選定當事人制度。選定當事人制度在一定程度上也發揮著公益訴訟的功能。

三、對我國公益訴訟制度的思考及完善建議

《中華人民共和國民事訴訟法修正案》第五十五條明確規定：“對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”公益訴訟首次以法律條文的方式被明確立法化。但我國現存的公益訴訟制度仍有許多不成熟和不完善的地方。筆者僅從以下四個方面闡述自己對我國公益訴訟的若干思考及相關的立法建議。

（一）準確把握公益訴訟的原告適格

起訴主體的廣泛性是公益訴訟的特征之一，也是使公益訴訟的特殊功能得以最大發揮的前提。但公益訴訟起訴主體的廣泛性也僅僅是相對于傳統私益訴訟而言，并非絕對無限制的廣泛。對于原告適格做過于寬泛的把握，不僅不利于制度的實際運行，更易于引起起訴主體的泛濫化。我國立法中將“法律規定的機關和有關組織”規定為提起公益訴訟的主體，但卻沒有具體有關何為“法律規定的機關”的配套規定。此外，作為權利受到直接侵害的公民個人也未被納入原告適格的范圍。筆者認為，這些都是我國民訴修正案公益訴訟規定中原告適格方面尚存的問題，對于這些問題，筆者試圖從以下幾個方面提出完善的建議：

1.立法明確賦予檢察機關民事公益訴訟職權

我國檢察機關提起或參與民事公益訴訟實際上在新中國成立后即有規定，如：1949年12月制定的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條規定：檢察機關的職權之一是“對于全國社會與勞動人民利益有關之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之”；第10條規定：最高人民檢察署第三處的掌管之一是“關于全國社會與勞動人民利益有關之民事案件參與事項”。1951年9月制定的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條和《各級地方人民檢察署組織通則》第2條規定：最高人民檢察署、各級地方人民檢察署“代表國家公益參與有關全國社會和勞動人民利益之重要案件及行政訴訟”。1954年9月制定的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第4條規定：地方各級人民檢察院的職權之一是“對于有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起訴訟或參加訴訟”。根據上述法律規定，我國檢察機關在50年代初步開展了提起或參與民事、行政公益訴訟的工作。從當時各地的實踐來看，檢察機關開展此項工作有兩個顯著特點：一是在參與民事訴訟的方式上，既提起訴訟，也參加訴訟；二是參與民事訴訟案件的范圍比較廣泛，大多是涉及國家公共利益的案件。我國現行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》在設計檢察監督制度時，沒有規定檢察機關提起公益訴訟的內容。但從理論上，檢察機關提起公益訴訟的依據充分；從現實看，檢察機關提起公益訴訟更是社會發展的迫切需要，尤其是保護人權的迫切需要：

（1）從理論角度看，在公共利益受到侵害的情況下，無疑存在著主體相對缺位、主體無能力起訴等但又無合適的其他主體提起訴訟、發動訴訟程序的情況。在此情況下，檢察機關是最為合適的發動訴訟程序、訴求法院通過判決維護公共利益的主體。首先，我國檢察機關是國家法律監督機關，本身肩負著維護國家法制尊嚴和法律統一正確實施，維護人民群眾利益的重任。其次，公訴案件之“公訴”是相對于“私訴”而言的，“公訴”既包括代表國家利益的刑事公訴，也包括代表社會公共利益的民事、行政公訴。刑事公訴由檢察機關代表國家行使公訴職能，只不過基于過去特定歷史時期的國家任務需要，檢察機關的公訴工作以刑事公訴為主，很少開展民事公訴。但公訴權的內容應該是完整的，民事、行政公訴是檢察機關公訴權的不可分割的組成部分。再次，在可能成為公益訴訟主體的有關行政機關、社會公益組織、個人中，檢察機關的地位更加超然，更具有公信力和訴訟能力，是公共利益的天然代表。最后，由檢察機關提起公益訴訟，幾乎是國際上的通行做法。由于歷史、體制等的差異，各國檢察機關的性質、設置和職權配置差別很大，但由檢察機關提起公益訴訟則是比較一致的做法。

（2）從現實角度看，檢察機關開展公益訴訟是當務之急。改革開放后，我國的經濟管理體制發生了很大變化，社會管理體制變化也非常大。在這一過程中，由于國家的法治建設不能及時跟上，因此實踐中發生很多侵害國家利益和社會公共利益的事件。如侵害國有資產和公共財產、污染環境、破壞自然資源、侵害消費者權益、不正當競爭等。在這些事件中，很難有其他適當的組織發起訴訟來維護國家和社會公共利益，直接受害人也往往由于過于分散、個體力量不足等不能提起有效的訴訟。而檢察機關作為法律的監督機關，是非常正當的、具有權威和力量的訴訟發動者，是國家利益和社會公共利益的天然代言人，也是弱勢群體利益的維護者。與其他主體相較，檢察機關代表社會公益提起公益訴訟，更具有公信力。

2.將公民個人納入提起公益訴訟的主體范圍

公益訴訟的核心價值與使命都在于維護公共利益，是離不開公民的廣泛參與的。[6]公民個人是權利直接受到侵害的主體，將其排除在公益訴訟起訴主體的范圍之外顯然是不合理的。而此次民訴修正案中，僅僅規定了“法律規定的有關機關”和“有關組織”有權提起公益訴訟，不得不說這是立法的一大遺憾。公民個人作為權利直接受到侵害者，提起公益訴訟的主體地位是不容置疑的。作為糾紛的直接利害關系人，公民個人也最具充實參與訴訟程序，解決糾紛的動力。在現實生活中，由公民個人提起的公益訴訟案件已經層出不窮，肯定公民個人的起訴主體地位也是對社會現實和需要的積極響應。

（二）擴大公益訴訟救濟對象的范圍

此次的民訴修正案中，僅僅明文規定了環境污染和侵害眾多消費者合法權益的兩類案件可以提起公益訴訟。雖然，條文中“等損害社會公共利益的行為”的表述為其他涉及公益的案件預留了提起公益訴訟的可能性，但此種模糊的表述并不具有指導實踐的意義。

何為“公益”歷來是一個頗具爭議的問題。不同學科的學者對其的定義因視角的不同而有很大的差異，即便是從民事訴訟法學的研究視角上看，對于這一問題的理解也大相徑庭。[7]民訴修正案中的模糊表述，從表面上看是將何為公益的決定權賦予法官自由裁量，但實際上，由于“公益”問題歷來的爭議性，此種表述是狹隘的限定了公益訴訟的受案范圍。筆者認為，應當將損害消費者權益的不正當競爭案件、國有資產的保護案件、股東派生訴訟、證券欺詐交易案件等納入公益訴訟的受案范圍，在立法上進一步明確擴大公益訴訟救濟對象的范圍。此外，在作為現代型訴訟重要組成部分的公共訴訟（公益訴訟）中，還包括了公民權訴訟、社會福利關系訴訟等等。[8]在此基礎上，法官通過自由裁量對公共利益加以判斷，將違反國家利益、社會公共利益以及不特定的他人利益的案件廣泛納入公益訴訟的范疇。如此，才能在立法上并最終在實踐中明確公益訴訟的救濟對象范圍。

（三）擴張公益訴訟的判決效

公益訴訟是對傳統民事訴訟的若干突破和補充，其在民事訴訟的理論及具體制度的運用上與傳統的私益訴訟有很多不能融合的地方。我們必須突破傳統理論的桎梏，以社會公平正義為基準，對糾紛作出判斷和處理。傳統的民事訴訟理論基于對當事人的程序保障，僅僅承認判決在當事人雙方之間的效力。基于此，在公益訴訟中被代表的集團成員由于沒有參與到訴訟當中，未被賦予當事人的權利義務，也缺乏承受判決效力的正當化依據。但是，公益訴訟的目的即在于能夠一次性解決涉及范圍較廣的公共利益的糾紛，僅讓判決在實質參與的雙方當事人之間產生效力不免與公益訴訟的功能目的背道而馳。我們應當將公益訴訟判決的效力在所有的集團成員之中進行擴張，甚至在未加入集團的潛在的社會成員中，也可以考慮判決效的作用。

公益訴訟的判決往往具有廣泛的影響力，其在一定程度上可以促進公共政策的形成，甚至可以創設出一些滿足社會發展和公共需求的新的實體法權利，如日照權等。作為公益訴訟此類型功能實現的前提，判決效的擴張具有重要的意義。此時，判決效的擴張與既判力理論是相協調的，在具有社會公益性質的大規模群體訴訟中，糾紛一次性解決的價值要優先于對當事人個人的程序保障。

（四）公益訴訟中訴訟費用的分擔

起訴主體基于公共利益的目的而提起民事訴訟，如何為起訴主體提供資金上的支持，訴訟費用如何承擔都成為與傳統民事訴訟相異的問題，其關系到對公益訴訟實際運用的保障，需要我們進一步從立法上進行完善。

我國目前的訴訟費用是由敗訴方承擔，但是在起訴之時仍然要求原告方預交訴訟費用。此種訴訟費用的分擔方式顯然不能很好的與公益訴訟相契合。公益訴訟涉及的范圍較廣，通常訴訟標的額相對較大，其起訴主體不一定與案件有直接利害關系，僅是處于積極維護公共利益的出發點而參與民事公益訴訟。讓其承擔敗訴時交納所有訴訟費用的風險對于提起訴訟的主體來說不免過于殘酷。而且，即使勝訴，也需由起訴者預交訴訟費用。長此以往，必然會打擊到非直接利害關系人提起公益訴訟的積極性，不利于公益訴訟的有效運行。

我們應當考慮在公益訴訟中設置符合公益訴訟目的，有利于發揮其功能的訴訟費用分擔機制。我們可以讓起訴主體免于預交訴訟費用，并考慮在全國各地設立公益訴訟的專項基金。在原告勝訴時，由敗訴方來承擔訴訟費用。若是原告敗訴時，則由公益訴訟專項基金來承擔訴訟費用。如此，才能使各種主體放心積極地提起公益訴訟，發揮公益訴訟的最大功能。若是發現原告有濫用訴權的行為，則可以讓其自己承擔訴訟費用以防止濫訴。當然，以上僅是筆者對于訴訟費用分擔提出的不成熟的看法及建議，在實踐中應當如何具體的操作仍需要進一步的探討和思考。

公益訴訟對于現代型糾紛的解決具有重要的意義，但其因公益內涵的模糊也成為一個極其復雜的制度。民事修正案將公益訴訟以立法條文的形式明確化，是一個劃時代的進步，但由于其本身的復雜性和模糊性，究其實際運作，還需要更多的完善和修正。筆者僅就自己對于公益訴訟粗淺的了解，提出了上述四個方面尚不成熟的立法建議。公益訴訟仍有許多值得研究和思考的問題，筆者也相信，隨著民訴修正案的頒布施行、公益訴訟在實踐中的大量運用，會有更多有價值的問題在實踐中被發現。學界和實務界對于公益訴訟的深入研究也定將會不斷促進其發揮出最大的功能和作用。

注釋：

①廣義的公益訴訟將與案件有直接利害關系的自然人和法人納入了提起公益訴訟的主體范圍，而狹義的公益訴訟則認為與案件有直接利害關系的自然人和法人提起的訴訟為普通訴訟。另有觀點認為，廣義與狹義的區分在于是否將公民個人納入提起公益訴訟的主體范圍。

參考文獻：

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