論行政內(nèi)部程序法治化

摘要：我國的行政程序分為外部程序和內(nèi)部程序。在學(xué)術(shù)界，對于外部行政程序投入了大量的研究資源，幾乎占據(jù)了行政程序研究的全部。對于內(nèi)部程序問津的人少之又少。在立法領(lǐng)域，目前存在的行政法規(guī)大部分用來調(diào)整外部程序，對于內(nèi)部程序的規(guī)制也往往被安置于“外部程序”的章節(jié)之下，草草應(yīng)付。為此，我們有必要加強(qiáng)對行政內(nèi)部程序的研究，以促使行政內(nèi)部程序法治化，以期實現(xiàn)依法行政。

關(guān)鍵詞：行政內(nèi)部程序；法治化

一、行政內(nèi)部程序的概念和內(nèi)涵

行政內(nèi)部程序是指內(nèi)部行政行為的程序，即行政主體代表國家對隸屬于其自身的組織、人員、財物的管理行為所應(yīng)當(dāng)遵循的程序。在近代行政法出現(xiàn)的時候，人們并沒有劃分內(nèi)部行政行為和外部行政行為，也就無從在行政法律規(guī)范中體現(xiàn)對行政內(nèi)部程序的規(guī)制。隨著時代的進(jìn)步，制約行政權(quán)力和保護(hù)相對人的權(quán)益的需求越來越強(qiáng)烈，行政內(nèi)部程序法治化的工作也漸漸被提上日程。

現(xiàn)代行政仍然是以行政機(jī)關(guān)為中心、以行政機(jī)關(guān)和行政相對人雙方關(guān)系為主軸的復(fù)雜過程。一則，行政機(jī)關(guān)要反復(fù)的、必要的與相對人進(jìn)行交涉，這就是行政外部程序。一則，不同的行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部成員之間，以及行政機(jī)關(guān)與除行政相對人以外的其他人之間也會有交流、有合作、有分工。這就是行政內(nèi)部程序。內(nèi)部程序的概念是相對于行政行為程序而言的，有行政程序就有行政內(nèi)部程序。行政內(nèi)部程序是行政過程不可缺少的過程。可以說，一個行政行為的做出可以沒有行政相對人的參與，但是不可能沒有內(nèi)部的操作。

二、行政內(nèi)部程序法治化的必要性

行政內(nèi)部程序的封閉性雖然有利于行政獨立、行政效率，但是也忽視了法治、忽視了權(quán)利救濟(jì)、忽視了特殊權(quán)利義務(wù)關(guān)系下公民（軍人、公務(wù)員等）的基本權(quán)利的保障。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）限制了相對人的求償權(quán)利

內(nèi)部行政行為的實施往往會在一定程度上影響外部行政行為的實施，從而影響了相對人的權(quán)益。即使是對公務(wù)員的責(zé)任追究，也不可避免的涉及到行政權(quán)利的行使和相對人的權(quán)利維護(hù)。因此，打破內(nèi)部行政程序的封閉性，給予行政相對人的知情權(quán)、申訴權(quán)和參與權(quán)。

（二）造成責(zé)任追究制度的虛設(shè)

為了部門的利益和聲譽(yù)，為了領(lǐng)導(dǎo)的保全自我，對與部分公務(wù)員的違法行政行為往往大事化小、小事化了，不追究公務(wù)員的個人責(zé)任。這種軟弱的內(nèi)部責(zé)任追究制度，不僅不利于提升公務(wù)員的行政能力和行政責(zé)任性，也往往會導(dǎo)致受害相對人和社會公眾對行政機(jī)關(guān)失去信任，甚至產(chǎn)生嚴(yán)重的抵觸心理。

（三）嚴(yán)重?fù)p害依法行政的激勵機(jī)制的形成

依據(jù)行政內(nèi)部程序的封閉性，對于行政內(nèi)部行為的監(jiān)督、對于公務(wù)員的公務(wù)和道德的評價都是一個自上而下的內(nèi)部過程。在這樣的全封閉的評估機(jī)制中，往往由于聽不到受害相對人的申訴控告、聽不到社會公眾的建議意見，而造成了嚴(yán)重的信息匱乏和慘淡的監(jiān)督力度，不利于依法行政的實施，不利于依法行政激勵機(jī)制的形成。

因此，推進(jìn)行政內(nèi)部程序法治化有其必要性，推進(jìn)行政內(nèi)部程序法治化是依法行政的不可或缺的環(huán)節(jié)。在推進(jìn)行政建設(shè)的過程中，不僅要加強(qiáng)行政外部程序的法治化，也應(yīng)當(dāng)做好內(nèi)部程序法治化的工作。只有這樣，才能真正鑄就依法行政的堅固長城。

三、推進(jìn)行政內(nèi)部程序法治化的幾個方面

（一）加強(qiáng)行政內(nèi)部行為的立法規(guī)制

迄今為止，關(guān)于行政內(nèi)部程序的一般規(guī)定相當(dāng)匱乏，多數(shù)法律對于內(nèi)部程序的明確規(guī)定更是少之又少。所以，立法者應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政立法，強(qiáng)化對行政內(nèi)部程序的法律規(guī)制。尤其是那些對于公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重要影響的事項和程序，都要以法律、法規(guī)以及其他的規(guī)范性法律文件的形式作出明確的規(guī)定和適當(dāng)?shù)囊?guī)制。

（二）完善行政內(nèi)部行為的法律制度

一般認(rèn)為，內(nèi)部行政行為一般可以分為兩類：第一類是人事性質(zhì)的，包括行政機(jī)關(guān)對于公務(wù)人員的任免、獎懲、考核、調(diào)動、福利變動等等。第二類是工作性質(zhì)的，如上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)或者行政首長對于下屬的指示、命令、批準(zhǔn)、批復(fù)等等。與內(nèi)部行政行為相對應(yīng)的，內(nèi)部行政制度也可以分為兩類：行政組織法律制度和內(nèi)部行政行為法律制度。完善內(nèi)部行政行為制度才能實現(xiàn)將公務(wù)員的考核工作真正的與實現(xiàn)行政目標(biāo)相掛鉤，形成獎懲分明的鼓勵價值；才能達(dá)到行政權(quán)力與行政相對人的平衡，并在溝通、協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)之上，真正合法合理的實施行政管理職能。

（三）強(qiáng)化行政內(nèi)部行為的救濟(jì)程序

“無救濟(jì)即無權(quán)利”，在我國內(nèi)部行政行為往往被排斥在司法審查之外，不能提起行政訴訟或是行政復(fù)議，只有選擇行政申訴這一救濟(jì)途徑。因此，應(yīng)當(dāng)建立完整的、全面的救濟(jì)機(jī)制，改善救濟(jì)無門的現(xiàn)狀。

四、結(jié)語

行政內(nèi)部行為和行政外部行為同等重要，二者不可偏廢。實現(xiàn)行政內(nèi)部程序的法治化才能真正實現(xiàn)依法行政，才能真正的實現(xiàn)依法治國，建設(shè)法治中國。