論行政內部程序法治化

摘要：我國的行政程序分為外部程序和內部程序。在學術界，對于外部行政程序投入了大量的研究資源，幾乎占據了行政程序研究的全部。對于內部程序問津的人少之又少。在立法領域，目前存在的行政法規大部分用來調整外部程序，對于內部程序的規制也往往被安置于“外部程序”的章節之下，草草應付。為此，我們有必要加強對行政內部程序的研究，以促使行政內部程序法治化，以期實現依法行政。

關鍵詞：行政內部程序；法治化

一、行政內部程序的概念和內涵

行政內部程序是指內部行政行為的程序，即行政主體代表國家對隸屬于其自身的組織、人員、財物的管理行為所應當遵循的程序。在近代行政法出現的時候，人們并沒有劃分內部行政行為和外部行政行為，也就無從在行政法律規范中體現對行政內部程序的規制。隨著時代的進步，制約行政權力和保護相對人的權益的需求越來越強烈，行政內部程序法治化的工作也漸漸被提上日程。

現代行政仍然是以行政機關為中心、以行政機關和行政相對人雙方關系為主軸的復雜過程。一則，行政機關要反復的、必要的與相對人進行交涉，這就是行政外部程序。一則，不同的行政機關之間、行政機關內部成員之間，以及行政機關與除行政相對人以外的其他人之間也會有交流、有合作、有分工。這就是行政內部程序。內部程序的概念是相對于行政行為程序而言的，有行政程序就有行政內部程序。行政內部程序是行政過程不可缺少的過程。可以說，一個行政行為的做出可以沒有行政相對人的參與，但是不可能沒有內部的操作。

二、行政內部程序法治化的必要性

行政內部程序的封閉性雖然有利于行政獨立、行政效率，但是也忽視了法治、忽視了權利救濟、忽視了特殊權利義務關系下公民（軍人、公務員等）的基本權利的保障。具體體現在以下幾個方面：

（一）限制了相對人的求償權利

內部行政行為的實施往往會在一定程度上影響外部行政行為的實施，從而影響了相對人的權益。即使是對公務員的責任追究，也不可避免的涉及到行政權利的行使和相對人的權利維護。因此，打破內部行政程序的封閉性，給予行政相對人的知情權、申訴權和參與權。

（二）造成責任追究制度的虛設

為了部門的利益和聲譽，為了領導的保全自我，對與部分公務員的違法行政行為往往大事化小、小事化了，不追究公務員的個人責任。這種軟弱的內部責任追究制度，不僅不利于提升公務員的行政能力和行政責任性，也往往會導致受害相對人和社會公眾對行政機關失去信任，甚至產生嚴重的抵觸心理。

（三）嚴重損害依法行政的激勵機制的形成

依據行政內部程序的封閉性，對于行政內部行為的監督、對于公務員的公務和道德的評價都是一個自上而下的內部過程。在這樣的全封閉的評估機制中，往往由于聽不到受害相對人的申訴控告、聽不到社會公眾的建議意見，而造成了嚴重的信息匱乏和慘淡的監督力度，不利于依法行政的實施，不利于依法行政激勵機制的形成。

因此，推進行政內部程序法治化有其必要性，推進行政內部程序法治化是依法行政的不可或缺的環節。在推進行政建設的過程中，不僅要加強行政外部程序的法治化，也應當做好內部程序法治化的工作。只有這樣，才能真正鑄就依法行政的堅固長城。

三、推進行政內部程序法治化的幾個方面

（一）加強行政內部行為的立法規制

迄今為止，關于行政內部程序的一般規定相當匱乏，多數法律對于內部程序的明確規定更是少之又少。所以，立法者應當加強行政立法，強化對行政內部程序的法律規制。尤其是那些對于公民的權利義務產生重要影響的事項和程序，都要以法律、法規以及其他的規范性法律文件的形式作出明確的規定和適當的規制。

（二）完善行政內部行為的法律制度

一般認為，內部行政行為一般可以分為兩類：第一類是人事性質的，包括行政機關對于公務人員的任免、獎懲、考核、調動、福利變動等等。第二類是工作性質的，如上級機關對下級機關或者行政首長對于下屬的指示、命令、批準、批復等等。與內部行政行為相對應的，內部行政制度也可以分為兩類：行政組織法律制度和內部行政行為法律制度。完善內部行政行為制度才能實現將公務員的考核工作真正的與實現行政目標相掛鉤，形成獎懲分明的鼓勵價值；才能達到行政權力與行政相對人的平衡，并在溝通、協調的基礎之上，真正合法合理的實施行政管理職能。

（三）強化行政內部行為的救濟程序

“無救濟即無權利”，在我國內部行政行為往往被排斥在司法審查之外，不能提起行政訴訟或是行政復議，只有選擇行政申訴這一救濟途徑。因此，應當建立完整的、全面的救濟機制，改善救濟無門的現狀。

四、結語

行政內部行為和行政外部行為同等重要，二者不可偏廢。實現行政內部程序的法治化才能真正實現依法行政，才能真正的實現依法治國，建設法治中國。