論公民權利救濟和監督行政職權的分離原則

摘要：近年來，行政訴訟的目的在學術界產生了巨大的爭議，主要焦點在于行政訴訟是救濟公民權利的制度還是監督行政職權追究行政責任制度或者二者兼有的多元性定位。本文首先對行政訴訟中公民權利救濟和監督行政職權追究行政責任這兩種對行政訴訟法的定位進行評析；最后闡述行政訴訟法應當以救濟公民權利為首要目的，而救濟公民權利和監督行政職權追究行政責任應當分離。

關鍵詞：救濟責任；監督分離原則

一、行政訴訟法立法目的公民權利救濟和監督行政職權評判

（一）監督行政機關依法行使職權這一立法目的的評價

首先，我國司法權與行政權是不對等的，在我國現行的權力體系中司法權是要小于行政權的。而監督這一行為應當更加傾向于是一個較大的權力對一個下屬較小的權力的制約。另外，我國的司法機關的人、財、物都要受制于行政機關，司法機關所需要的財產經費以及司法機關工作人員的工資都是由行政機關掌握，這種情況之下再讓司法權監督行政權豈不是天方夜譚。在沒有司法獨立的背景之下，大談行政訴訟監督行政職權，無異于紙上談兵。不僅不能夠使行政機關對自己的行為進行反省，反而可能使司法機關在面對行政機關時更加小心謹慎。

其次，司法的被動性導致司法的監督功能有限。司法是被動的，對行政職權并不能主動進行監督，只能當行政相對人對行政行為不服提起行政訴訟時對行政行為的合法性進行審查。而行政是主動的，它可以主動的做出許多行政行為，而這些行政行為中有多少是違法的，又有多少行政相對人會將這種違法的行政行為起訴到法院，法院的審查也僅限于這些，因此法院對行政行為的審查的數量與違法的行政行為的數量可能相差萬里。因此，司法的這種監督很難起到很好的監督效果，而此時若將一個這種都不能很好地達到監督目的的制度作為立法目的，勢必會影響行政訴訟的真正要達到的目的，反倒得不償失。

（二）公民權利救濟應當是行政訴訟法首要的立法目的

首先，公民提起行政訴訟是因為認為自己的權利受到侵害，希望法院能夠對自己的權利進行救濟，因此行政訴訟首先應當是救濟公民權利，應當首先是一種權利救濟制度。作為一種訴訟制度，行政訴訟顯然無法完成以監督為主要目的的安排，因為行政訴訟必須滿足訴訟的要求和安排，它以存在爭議為前提，以審查判斷當事人的請求是否成立為中心任務。因此，行政訴訟也要回到訴訟的本原上來，以解決爭議為前提進而保護受到侵害的權利。另外，行政權力具有天然的擴張性，而我們的社會關系越來越復雜，行政權力的擴張勢必會伸展到各種社會關系，行政侵權案件將不斷發生。行政訴訟的首要目的應當是保護公民權利，在救濟公民權利的過程中進而起到限制行政權力的作用。

其次，我國根本大法《憲法》明確規定了公民基本權利，2004年“國家尊重和保障人權”寫入憲法，更加強調了國家對人權的重視越來越高，行政訴訟法更應該貫徹這一憲法的思想。從憲政文明的角度來看行政訴訟應當有人權保障的功能，但是人權概念是十分模糊的，加之訴訟的功能只是人權制度中的一部分，所以在行政訴訟中的人權保障的功能被縮小并具體化到對受到行政活動侵害的人的合法權益的保護。

二、行政訴訟中公民權利救濟與官員責任追究的分離原則

我們先來看一個案例：甲與乙系兄弟，2002年9月乙向人民法院提起民事訴訟，要求法院判令甲從其所居住的五間平房中搬出，停止妨害。在審理過程中甲認為該房是其與其父共同出資修建的，而乙出具了在其名下的房屋產權登記證。甲以前述理由遂向法院提起行政訴訟要求撤消房產登記。法院在審理過程中發現，房屋登記證上記載的長、寬及面積與事實不符，便以事實不清為由，撤消了原來的房屋登記證，但判決書中對原告的訴訟請求和理由并未觸及。很顯然在此案例中雙方的權利并沒有得到救濟，判決并未觸及甲的訴訟請求，法院在審理此案中不以保護公民權利為首要目的，反而是以監督行政權力為目的，導致根本就沒有考慮公民的訴訟請求，只能說訴訟流于形式，本末倒置。

行政訴訟確實起到了監督行政機關依法行使職權追究行政責任的功能，但這與將其作為行政訴訟法的立法目的有著天壤之別。行政訴訟是一種事后監督，監督行政機關依法行使職權追究行政責任只能是救濟公民權利的過程之中，行政訴訟所產生的一種附帶功能。也就是說監督行政職權追究行政責任只能是行政訴訟的功能而不能成為行政訴訟的目的。行政訴訟是一種事后監督，監督行政機關依法行使職權追究行政責任只能是救濟公民權利的過程之中所產生的一種附帶功能。將監督行政職權追究行政責任作為行政訴訟的目的，容易導致行政訴訟本末倒置。救濟公民權利就是防止公權力在面對單個私權利擴張的過程，因此，行政訴訟在救濟公民權利時，就蘊含了對公權力的限制即是監督行政職權追究行政責任。可以說，這種監督行政職權追究行政責任本身就是在行政訴訟救濟公民權利時所附帶產生的效果。

監督行政職權追究行政責任只不過是行政訴訟在救濟公民權利的過程中所產生的功能，將其規定在行政訴訟法的目的中是沒有對監督行政職權追究行政責任進行正確的定位。若將二者并列規定在行政訴訟法中，勢必會引起司法裁判人員在行政案件中考慮追究行政責任的因素，甚至可能會往這方面傾斜。因此，為了切實保護公民權利，應當在行政訴訟中將公民權利救濟和官員責任追究二者分離，以便于司法者在審理行政訴訟案件時能夠毫無顧慮的以救濟公民權利為唯一目的。