檢察機關(guān)提起公益訴訟制度初探

民事訴訟法第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這是修改后的民事訴訟法為保護社會公共利益特別規(guī)定的一項新制度，即民事公益訴訟制度。但是隨著我國經(jīng)濟體制改革的逐步深化，新情況新問題不斷出現(xiàn)，尤其是近年來國有資產(chǎn)嚴重流失、環(huán)境污染、政府行政行為對國家和社會公共利益造成較大侵害的事件時有發(fā)生。這類案件往往無合適的訴訟主體，或有主體無力起訴、起訴不力，致使案件得不到及時有效的司法干預(yù)。檢察機關(guān)提起公益訴訟愈加迫切。鑒于此，筆者在本文中就檢察機關(guān)代表國家提起公益訴訟這一新型的監(jiān)督方式作一些膚淺的探討。

一、檢察機關(guān)提起公益訴訟的意義

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，現(xiàn)實中環(huán)境污染、生態(tài)環(huán)境破壞、食品藥品安全、國有資產(chǎn)流失、部分行政機關(guān)和行政執(zhí)法機關(guān)存在不作為、亂作為，加之法律在此方面規(guī)定缺失，導(dǎo)致司法救濟不力，使得國家利益和社會公共利益得不到有效及時保護。上述問題的形成原因，表現(xiàn)形態(tài)明顯區(qū)別于普通的違法犯罪行為，導(dǎo)致傳統(tǒng)的法律解決途徑在一定程度上乏力。從民事訴訟角度來看，由于法律規(guī)定必須與損害結(jié)果有直接利害關(guān)系才可以提起訴訟，限制了一些公益團體和公益人士起訴的主體資格。

面對這些問題，檢察機關(guān)從維護和保護國家利益、社會公共利益出發(fā)，依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，提起公益訴訟就十分必要。檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)有民事行政檢察部門，專門從事民事行政檢察工作，有較為扎實的法律知識和相當(dāng)?shù)脑V訟技巧，在履行監(jiān)督職責(zé)的司法實踐中。近年來，全國各地檢察機關(guān)探索通過刑事附帶民事訴訟、支持起訴、督促起訴、督促政府履行職責(zé)、檢察建議等方式開展提起公益訴訟工作，辦理了一批公益訴訟案件，取得了較好的社會效果、法律效果和經(jīng)濟效果，說明了檢察機關(guān)提起公益訴訟在我國法律實踐中具有現(xiàn)實合理l生。

二、檢察機關(guān)提起公益訴訟的特點

1.檢察機關(guān)提起公益訴訟具有憲法上的依據(jù)

憲法規(guī)定，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。任何主體對于公益的損害，都是違法行為的表現(xiàn)；對此違法行為，檢察機關(guān)擁有監(jiān)督權(quán)，提起訴訟即為該監(jiān)督權(quán)的行使形式之一。

2.檢察機關(guān)提起公益訴訟，享有證據(jù)調(diào)查權(quán)

其他主體在提起公益訴訟的問題上，通常會遇到調(diào)查事實的取證難的問題。但這一點對于檢察機關(guān)來說并非障礙。因為檢察機關(guān)對于違法情節(jié)是否存在，享有為憲法所保障的證據(jù)調(diào)查權(quán)。因為倘若無此職權(quán)，則其法律監(jiān)督職能便無法實現(xiàn)。在此意義上說，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，更容易克服訴訟中的技術(shù)性障礙，更容易獲得勝訴的結(jié)果，從而更有利于社會公益的司法保護。

3.檢察機關(guān)擁有訴訟主體地位上的特殊身份

在訴訟過程中，由于檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，它在訴訟中，不可能是簡單的原告身份，同時它還具有法律監(jiān)督者的特殊身份。這兩種身份的競合，特別適合公益訴訟的領(lǐng)域。一方面，雙方當(dāng)事人地位的平衡關(guān)系更容易確保，另一方面，在公益訴訟中，也需要司法機關(guān)發(fā)揮積極的能動作用。法院審判需要發(fā)揮能動性，同時檢察院的監(jiān)督也內(nèi)在地含有能動因素，共同的訴訟目標和司法使命將檢、法兩種能動性高度融合在一起了，由此也更加直觀地呈現(xiàn)出我國二元司法機制的特征。

三、檢察機關(guān)開展公益訴訟過程中需要解決的幾個問題

1.立法應(yīng)明確規(guī)定檢察機關(guān)提起公益訴訟的主體資格

新民事訴訟法將提起公益訴訟的主體規(guī)定為有關(guān)機關(guān)和社會團體。這里的“有關(guān)機關(guān)和社會團體”是指哪些機關(guān)和團體，尤其是社會團體應(yīng)當(dāng)具備什么樣的條件才能提起公益訴訟，沒有給出明確的界定。這種抽象性的規(guī)定將不可避免地給法律適用的具體操作帶來難題，容易造成在公益訴訟主體問題上法院與當(dāng)事人之間出現(xiàn)認識和理解上的分歧，不利于社會公共利益的保護正確引導(dǎo)公民積極參與公益訴訟，不能夠促進公益訴訟制度健康發(fā)展。

2.相關(guān)的程序制度需要完善

從目前過于粗放、原則的相關(guān)條款看，公益訴訟的制度設(shè)計還僅僅停留在起訴階段，并未觸及訴訟程序、訴訟規(guī)則等更深層次的問題。比如，公益訴訟不被受理如何實現(xiàn)權(quán)利救濟，濫訴行為如何控制，案外人如何加入訴訟，訴訟費用如何承擔(dān)，勝訴后的賠償金如何公平分配等等，都是亟須填補的制度空白。尤為重要的是，公益訴訟作為一種新型的民訴機制，并不能簡單套用民事訴訟的一般規(guī)范，而是需要重新設(shè)計適應(yīng)其特點的特別規(guī)則。以舉證責(zé)任為例，雖說“誰主張、誰舉證”是民事訴訟的通行原則，但公益訴訟的目的是維護公益而非私益，要求其承擔(dān)過多的舉證責(zé)任顯然是不符情理的苛求。就此而言，公益訴訟理應(yīng)不拘泥于“誰主張、誰舉證”的陳規(guī)，而是應(yīng)當(dāng)向減輕原告舉證負擔(dān)作出合理傾斜，更多地要求被告舉證，或由法院通過指定專家委員會調(diào)查等方式主動取證。

3.檢察機關(guān)提起公益訴訟，需要動員盡可能多的國家和社會力量

目前，“公益訴訟的組織化程度很低、動員資源的能力低下。”一般來說，一項新的制度在實踐摸索階段，總會出現(xiàn)各種各樣的問題。的確，檢察機關(guān)提起公益訴訟，還面臨諸多問題，比如級別管轄、訴訟時效、反訴、訴訟費用等等。要解決這些問題，需要理論界和司法實務(wù)界的法律人士的親密合作。檢察機關(guān)內(nèi)部有許多理論修養(yǎng)高、業(yè)務(wù)素質(zhì)好的檢察人員，但是對于公益訴訟這一新的訴訟制度，也難免遇到這樣那樣的難題。所以，有必要組織這些人員進行系統(tǒng)培訓(xùn)和相互交流。公益訴訟制度關(guān)系到國家和社會公共利益，是可以得到廣大公民理解和支持的，但還是需要進行大力的宣傳并廣泛地爭求意見。

4.檢察院提起的附帶民事訴訟勝訴后利益的歸屬問題

法律并未明確由檢察院提起的附帶民事訴訟勝訴后利益的歸屬問題。在實踐中的操作方式也很不統(tǒng)一。一般來說，檢察院在受侵害的國有、集體單位怠于提起附帶民事訴訟的情況下提起的公益訴訟，都是以國家的名義提出，但是勝訴后所獲得的賠償款的處置卻有爭議。有的主張應(yīng)當(dāng)返還受侵害對象，理由是基于民事公益訴訟的理論，公益訴訟的提起乃是為了公共利益，并不是為了提起者的利益，依據(jù)誰受損害誰獲賠償?shù)脑恚響?yīng)由受侵害單位獲得勝訴后的賠償利益。但這種看法顯然忽略了公益訴訟的特殊性，檢察院也是代表了國家，從某種角度也可以算是公共利益的代表者。所以也有主張應(yīng)該由檢察院或法院上交國庫從而收歸國有的。雖然看似都是國家獲得賠償利益，但其中的差別顯然不言而喻。