城管執法沖突問題及解決方案研究

摘要：受主、客觀各方面因素的制約，相對集中的行政處罰權制度以及城市管理綜合執法制度，在實踐中所起的作用不盡如人意，呈現出許多矛盾和問題。

關鍵詞：城市暴力執法；權力沖突；解決方案

相對集中的行政處罰權與城市管理綜合執法制度，在城市管理領域取得一些成效，特別是在執法人員的精簡、執法效率以及力度提高、執法機制與執法隊伍形象的改善方面尤其顯著。但是受主、客觀各方面因素的制約，相對集中的行政處罰權制度以及城市管理綜合執法制度，在實踐中所起的作用不盡如人意，呈現出許多矛盾和問題。

一、城管暴力執法

城管執法機構作為城市運行系統的控制者以及管理者，應嚴格依照有關法律法規依法行政、文明執法，而絕不能違法行政，更不能暴力執法。但就目前研究現狀來看，由于種種原因，我國城管行政執法過程中的違法行政以及暴力執法現象較為普遍和突出。城管部門強制執法，對普通百姓特別是弱勢群體，缺乏應有的關切，導致執法對象的人身權和財產權得不到應有保障，成為城管違法行政的顯著特征。

隨著我國改革開放以及城市化進程不斷加快，城市失業、無業人員大量增加，加上農村失地人員大量進城，使街頭攤販管理成為城市治理的大難題。而城管執法隊伍作為城市管理的先頭部隊勢必成為這些弱勢群體的最直接對立面。然而，目前城市管理的執法觀念落后、執法手段單一，很多執法手段主要是采取堵的方式，使用強制手段剝奪被執法對象的生產資料從而迫使其停止經營，以達到執法目的。在某些地方，城管甚至以追求經濟利益為直接目的，收繳罰款，絲毫不考慮被執法對象的生活境況、生存問題以及相應的合法權利。

管理者的管理目標定位不端正，造成社會矛盾的激化，這樣就形成惡性循環，而當這些社會矛盾沖突到無法解決的時候，暴力仿佛就成了解決矛盾的最好手段，因此出現對執法對象進行人格侵犯、暴力侵害以及財產侵害的現象，更有甚者甚至將執法對象暴力致死。而城管與小商販之間的這種相互對峙與沖突，甚至發展到流血事件，已成為全國很多城市城管執法中經常出現的現象。

然而，需要指出的是，無論被執法對象的身份如何，城管隊員都沒有毆打他們的權力。因為被執法者與城管執法隊員在私權上是完全平等的。

二、城管執法的權力沖突問題

根據行政法理論，一個完整的行政處罰權是不能被分割的，而相對集中的行政處罰權制度在部分職責以及職權的劃定上，卻分割政府有關職能部門的行政處罰權。城管行政執法作為相對集中的處罰權制度的具體實施者，其行使的行政處罰權大都分離與其他機關，因此必然導致集中行使行政處罰權的城管機關與其他行政處罰權的機關之間必然的聯系，而這種聯系往往包括權力范圍的劃分、協調以及配合問題，但是如果協調、配合之間出現失誤，則就會產生沖突，從而影響城市管理行政執法的效率，而相對集中行政處罰權制度的優勢則難以顯現。

城市管理執法中的權力沖突可以表述為，在城市管理行政執法中，出現在城管綜合執法機關與其他同樣具有城管行政執法權的相關職能部門之間的，由于行政權力重新整合、配置所產生的職權立法缺失，抑或法定職權沖突的行政執法權力沖突。這一表述較科學地涵蓋了從權力整合到權力沖突之間發生的一系列動態過程，基本涵蓋了城管綜合執法中，權力沖突的應有內容。

城市管理執法中權力沖突的表現可以總結為以下幾點：

一是權力沖突主體的不平衡性。在城市管理執法中權力沖突中，城市管理綜合執法機關作為一方主體，保持不變，而與其職能相關的不特定的其它政府職能部門則是其發生沖突的另一方權力主體。因此，沖突一方主體恒定不變，而另一方主體則隨著具體職權的不同而有所變化，表現出沖突主體的不平衡性。

二是城管執法的法定性。法定性則是指產生權力沖突的權力主體在行政執法中，具有行使權力的法律依據，發生沖突的行政權力時有法律、法規或其他相應規范性文件的依據。但值得注意的是，超出權力限度的“越權行為”所造成的沖突則被應排除在本文的“權力沖突”之外的，因為這種非法行使權力造成的沖突，其自身不具有合法性。依法行政是行政執法的普遍性原則，將行政權依據的法定性作為城管綜合執法權力沖突的特征則是為了排除“越權行為”。

三是權力沖突客體的一致性。一致性是指兩個同一類型的行政權力作用到同一權力客體，從而發生權力沖突的現象，不包括不同行政權對相同或不同權力客體的管轄情況。

四是沖突結果的非制衡性。行政法層面的權力沖突是根據行政權力內部職能部門重新配置，因為重復配置、職能交叉而引發的職權沖突則是權力配置不合理的表現，這種行政權力內部的沖突便無法如憲法中三權沖突一樣保持制度的穩定和平衡，實際上是體現出一種沖突的非制衡特性。

三、城管執法工作的建議

1.轉變理念，提高城市管理行政執法人員素質

首先需要樹立正確的城管理念，城市管理必須要以人為本，將保障人的生存權放在首位。城管在嚴格執法過程中，不要傷害特別是低收入者的基本生活來源，這是城管執法最基本的底線。其次要創建高素質的城市管理執法隊伍。這就需要提升隊伍的政治素質，加強隊伍的思想政治工作以及隊伍凝聚力，有效增強執法人員執法工作的責任心以及使命感，從而樹立廣大執法人員的人生觀、價值觀，提高政治思想覺悟。此外，還要積極提升隊伍的業務素質，使執法的政治、社會以及經濟效果有機統一。

2.優化內部管理，整合城市管理行政執法的行政資源

明確各部門的職能所在，當前城管職能配置應圍繞城市市容、環境治理以及城市建設秩序開展。對過于依賴部分行政管理的活動，反而會影響執法效能的處罰權，從而不宜集中。另外，優化層級職權分配，進一步明確城管職能的層級分配工作，對明確由下一級組織承擔的行政處罰權，原則上上一級則不再行使處罰權。當然，創新的城管執法模式也是改變困境的一種有效方式，來適應社會轉型期的特點，在維護好城市管理秩序的同時，也能較好解決和處理社會矛盾，將不穩定因素降到最低。

3.加強協調配合，促成城市管理行政執法的良性互動

加強各部門間的協調配合，建立新模式的各項協作機制必須采取自上而下的模式來推動，可以借助地方人大制定的地方性法規條例來明確各項工作協調機制。從而確保各行政執法機關在行政執法過程中需要相關執法機關來承擔協助協管義務時能得到有效配合。此外還需倡導城管的民眾參與，堅持群眾路線來增強城管執法成效。依靠群眾的監督力量來約束城管執法行為。