人民監督員工作的深化與發展

摘要：以完善和發展人民監督員監督范圍和監督程序為主線，不涉及人民監督員的選任管理方式，就改進監督范圍，優化監督程序和提升監督效力等問題提出對策建議。

關鍵詞：人民監督員；監督范圍；監督程序

2014年2月27日，中央全面深化改革領導小組第十次會議審議通過了《深化人民監督員制度改革方案）（以下簡稱“方案”），標志著人民監督員進入全面深化改革的階段。作為一項保障檢察權依法獨立公正行使的外部監督制約機制，對于規范檢察權運行、提高檢察機關司法水平和質量，增強檢察公信力發揮著重要作用。根據中央和高檢院改革方案，以完善和發展人民監督員監督范圍和監督程序為主線，不涉及人民監督員的選任管理方式，就改進監督范圍，優化監督程序和提升監督效力等問題提出對策建議。

一、人民監督員制度實施中面臨的問題和機遇

1.監督范圍有待厘清

一是職務犯罪不起訴和撤銷案件是否納入人民監督員的監督范圍存在爭議。有意見認為，應當弱化或取消對職務犯罪不起訴和撤案的監督。我國人民監督員制度是為檢察機關作出撤案、不起訴這類有利于犯罪嫌疑人的決定設置一些非規范化的障礙?！倍菍Σ环稕Q定的職務犯罪案件的監督存在爭議。一種意見認為，職務犯罪案件決定逮捕權已經被上提，捕后還有審查起訴和審判監督制約，不必需要人民監督員監督，另一種意見認為，逮捕是對人身自由限制最嚴重的強制措施，人民監督員對逮捕措施的監督是法律和刑事政策的應有之義。三是普通刑事案件是否納入監督范圍存在爭議。一種意見認為，一般刑事案件納入人民監督員監督范圍是防止腐敗和程序公正的要求。另一種意見認為，一般刑事案件由檢察機關進行專門的法律監督，納入人民監督員監督范圍不符合設立制度的初衷。

2.監督程序有待完善

一是監督程序有待具體細化。由于高檢院規定的監督程序較為籠統，在匯報材料的內容與格式、案件承辦人匯報的方式、人民監督員查閱案件材料的范圍、聽取律師意見的方式、評議表決的方式等方面均缺乏具體的規定，造成各地檢察機關的做法不統一，在執行過程中隨意性較大，甚至大相徑庭。二是監督程序遺漏重點環節。根據現行規定，人民監督員對檢察院自偵案件的監督，采取“報告式”的監督方式，沒有規定閱卷、聽取律師意見、聽取犯罪嫌疑人意見等程序內容，人民監督員無法兼聽各方意見，難以全面準確把握案情。三是監督程序缺少回避制度。實踐中曾發生人民監督員與案件當事人存在利害關系的情況，影響監督的公正性和客觀性。

3.監督效力有待加強

人民監督員的監督意見僅供檢察機關辦案時參考，無強制約束力。實踐中，人民監督員一般都同意檢察機關的意見，即使不同意檢察機關意見，人民監督員的監督意見被檢察機關采納的概率也不高。因此，增強人民監督員監督意見的剛性，已經成為理論界和實務界的共識。有意見認為，應當賦予人民監督員制度更大的程序剛性而不是實質性決定權，對于如何強化人民監督員制度的程序剛性在實踐中也有爭議。

二、進一步建立健全科學合理的監督程序

1.設置閱卷程序

一般情況下，人民監督員查閱的案卷材料范圍可以與辯護律師查閱的范圍一致，包括證據材料和訴訟文書。在必要情況下，經過檢察長批準，人民監督員還可以查閱偵查內卷等包含偵查秘密內容的案卷材料。為保障人民監督員的權利，提高監督的質量，審閱案卷的階段原則上不受限制，既可以在聽取檢察機關承辦人的介紹以及審閱檢察機關提供的有關材料后審閱案卷，可以在聽取律師或犯罪嫌疑人意見后審閱案卷，即使在案件評議階段，人民監督員認為需要審閱案卷的，也可以審閱案卷。檢察機關對人民監督員的閱卷時間予以保障，不得限定時間或給予不必要的催促。此外，為保證案卷的安全，防止案卷被遺失或毀損，閱卷應當在檢察機關的司法辦案區或檢察機關指定的地點進行。《深化人民監督員制度改革方案》強調，人民監督員履行監督職責期間，應當作出保密承諾，遵守國家法律、法規和有關紀律規定，不得泄露案件涉及的國家秘密、商業秘密、個人隱私和未成年人犯罪的信息。必要時，可以對案卷材料作適當的處理，如對保密內容進行屏蔽等。

2.設置聽取犯罪嫌疑人及其辯護律師意見程序

賦予人民監督員聽取意見的權利。人民監督員聽取犯罪嫌疑人及其辯護律師意見應當是一種權利，不以檢察機關的批準為前提，尤其是在“八種情形”案件中人民監督員聽取意見十分必要。在監督程序之前，人民監督員聽取意見應當主要以書面形式。在監督程序中，人民監督員可以直接聽取犯罪嫌疑人及其辯護律師的意見，但是必須在檢察機關的辦案場所進行，在直接聽取意見時，人民監督員有權向犯罪嫌疑人及其辯護律師直接發問。犯罪嫌疑人及其辯護律師有書面意見提交人民監督員的，應當由檢察機關的人民監督員辦事機構及時轉交，不得隱匿、遲延或者拒絕。犯罪嫌疑人及其辯護律師認為存在侵犯其合法權利的“八種情形”，要求在監督程序直接向人民監督員陳述意見的，檢察機關應當予以保障，不得阻礙。

3.設置回避制度

回避的主體不僅包括人民監督員，而且包括人民監督員辦事機構工作人員。人民監督員或人民監督員辦事機構工作人員與案件有利害關系的，不能以人民監督員身份進行監督，也不能從事與人民監督員監督有關的工作。參考刑訴法對司法人員的回避規定，需要回避的情形主要包括：人民監督員是案件的當事人或當事人的近親屬；本人或者他的近親屬和本案有利害關系；擔任過本案的證人、鑒定人、辯護人、訴訟代理人；與本案當事人有其他關系，可能影響對案件的公正監督。案件的承辦人員與案件有利害關系時，依法應當回避，但不屬于人民監督員監督程序回避的范疇。人民監督員和人民監督員辦事機構工作人員應當自行回避，案件的當事人及法定代理人也有權要求他們回避?；乇苡韶撠熃M織人民監督員監督的組織負責人決定。如果未回避對案件的監督有實質性影響的，應當重新組織對案件的監督，否則已進行的監督程序仍然有效。

三、進一步拓展人民監督員的監督范圍

1.加強對職務犯罪不起訴和撤銷案件的監督

檢察官辦案責任制實施后，對于此類情形應當落實辦案責任，過失未啟動人民監督員程序即作不起訴處理的，應當追究相應辦案主體的執法過錯責任。跟蹤糾正不起訴和撤銷案件背后的行政違法和不作為。人民監督員同意檢察機關擬不起訴和撤案決定的案件中，人民監督員發現行政機關及其工作人員有違法行使職權或者不行使職權的行為，檢察機關應該認真考慮和采納人民監督員的意見，有必要時應當向相關行政機關制發檢察建議督促其糾正。

2.恢復對不服逮捕決定案件的監督

《深化人民監督員制度改革方案》已經將“犯罪嫌疑人不服逮捕決定”納入監督范圍，為保證監督范圍的全面落實，一是賦予當事人啟動監督程序的權利。職務犯罪嫌疑人被決定逮捕后有權利申請啟動人民監督員程序，落實對犯罪嫌疑人、被告人的權利告知。二是將當事人不服逮捕決定的審查與繼續羈押必要性審查結合起來。將人民監督員引入繼續羈押必要性審查程序，增強審查程序的中立、客觀，減少“一捕到底”的情況。三是引導人民監督員兼顧逮捕的合法性、合理性和必要性的審查。人民監督員在評議此類案件不但要關注原來逮捕適用的合法合理，更應當注意繼續羈押是否必要。對司法效率有一定的減損，也不足以成為不將逮捕案件納入監督范圍的理由。