檢察機關(guān)辦案質(zhì)量監(jiān)管機制的困境與構(gòu)想

摘要：檢察機關(guān)是我國的法律監(jiān)督專門機關(guān)，由誰來監(jiān)督檢察機關(guān)，如何監(jiān)督檢察機關(guān)，一直是理論界和實務(wù)部門關(guān)注的焦點。人民檢察院要從內(nèi)部監(jiān)督方面著手，更新觀念，制定辦法，落實措施，完善辦案監(jiān)督制度，切實履行好人民檢察院的法定職責(zé)。檢察機關(guān)應(yīng)該在各種力量的支持下，不斷完善辦案監(jiān)督機制。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān)；監(jiān)管機制；困境；構(gòu)想

案件質(zhì)量是司法公正的生命線，如何健全案件質(zhì)量監(jiān)管體系，實現(xiàn)對案件的動態(tài)監(jiān)督、過程控制和質(zhì)量監(jiān)控，以達到規(guī)范執(zhí)法行為、促進公正執(zhí)法的目的，是檢察工作亟待解決的重要課題。因此，深入研究如何構(gòu)建既符合我國國情和憲政體制，又符合權(quán)力運行規(guī)律的檢察權(quán)運行監(jiān)督制約機制，積極探尋檢察權(quán)運行監(jiān)督制約機制的正確路徑，對于建構(gòu)具有中國特色的權(quán)力監(jiān)督制約機制，推進司法體制改革，保障公正、廉潔執(zhí)法具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、現(xiàn)行檢察權(quán)監(jiān)督制約機制面臨的困境

我國通過一系列的檢察改革，雖然檢察權(quán)監(jiān)督制約機制得到了進一步的強化，但仍然存在不少的問題，主要表現(xiàn)有：

（1）重權(quán)力監(jiān)督，輕權(quán)力制約。在近年檢察權(quán)監(jiān)督制約機制構(gòu)建過程中，重點始終放在監(jiān)督方面。在刑事訴訟中，我國憲法和刑事訴訟法都明確規(guī)定公、檢、法分工負責(zé)、互相配合、互相制約原則，但在實踐中，三機關(guān)“配合有余，制約不足”的問題沒有得到應(yīng)有的重視和改善。比如檢察機關(guān)對自偵案件享有完全的強制措施決定權(quán)，不受公安機關(guān)和人民法院的制約。檢察機關(guān)對公訴案件進行審查決定是否起訴時，其裁量權(quán)雖然受到公安機關(guān)的制約，但最終的決定權(quán)仍掌握在檢察機關(guān)，法院對此也沒有任何制約手段。在庭前程序中，法官都無權(quán)介入檢察機關(guān)的偵查活動和審查起訴活動，也不存在任何司法審查機制和程序裁判活動，即使檢察機關(guān)實行非法的追訴活動，犯罪嫌疑人也無法向法院獲得相應(yīng)的司法救濟。對于檢察機關(guān)提起的公訴案件，法院沒有進行實質(zhì)性審查的權(quán)力，只要起訴符合法律規(guī)定的形式要件，法院都必須開庭審理。在審判過程中，檢察機關(guān)對于變更、追加、撤回公訴的權(quán)力幾乎不受法院的制約。案件審結(jié)后，只要檢察機關(guān)認為法院的生效裁判在認定事實和適用法律上確有錯誤，都可以通過抗訴啟動審判監(jiān)督程序，不論抗訴是否符合法律規(guī)定，法院必須進行再審。

（2）重程序外監(jiān)督，輕程序內(nèi)監(jiān)督。從外部監(jiān)督層面看，可以包括程序外的監(jiān)督和程序內(nèi)的監(jiān)督，前者包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大及其常委會的監(jiān)督，新聞媒體監(jiān)督以及人民監(jiān)督員的監(jiān)督；后者則包括訴訟內(nèi)的公安機關(guān)、人民法院及當事人、律師對檢察權(quán)的監(jiān)督制約。從近年檢察機關(guān)出臺的監(jiān)督制度看，重點強化程序外的監(jiān)督，而忽視了程序內(nèi)的監(jiān)督。程序外的監(jiān)督由于缺乏必要的程序保證，影響監(jiān)督效果甚至偏離監(jiān)督方向。如人民監(jiān)督員制度是檢察機關(guān)著力推進的創(chuàng)新監(jiān)督制度之一，但由于缺乏立法規(guī)定，在具體制度層面上存在不少問題，如監(jiān)督缺乏中立性、監(jiān)督范圍的有限性和監(jiān)督結(jié)果的非強制性等，這些問題的存在直接影響了這種監(jiān)督形式的實際效果。由于大量行政式審批制度的存在，也弱化了程序內(nèi)的監(jiān)督。如由于不少案件下級檢察院的處理決定事實上是上級檢察院作出的，當事人希翼通過上級檢察院的復(fù)議、復(fù)核或申訴程序來改變下級檢察院的決定就幾乎不可能。

（3）重機構(gòu)設(shè)置，輕機構(gòu)的獨立性。檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制主要有：一是以各級人民檢察院黨組書記為核心的檢察院黨組對檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督：二是各業(yè)務(wù)部門間的流程性監(jiān)督，如控告申訴部門、職務(wù)犯罪偵查部門、偵查監(jiān)督部門、公訴部門之間存在制約監(jiān)督關(guān)系；三是各級檢察院檢察委員會對執(zhí)法辦案活動的監(jiān)督；四是檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)的紀檢組和監(jiān)察機構(gòu)。這三個機構(gòu)從不同側(cè)面分別行使著三種不同的職權(quán)。黨的紀律檢查機構(gòu)依據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》和黨內(nèi)法規(guī)開展工作，監(jiān)察機構(gòu)主要依據(jù)《人民檢察院監(jiān)察工作條例》開展工作，檢務(wù)督察機構(gòu)主要依據(jù)《最高人民檢察院檢務(wù)督察工作暫行規(guī)定》開展工作。其后果是造成監(jiān)督機構(gòu)重疊，要么造成重復(fù)監(jiān)督，要么監(jiān)督工作相互推諉，不能落實。

二、強化檢察權(quán)監(jiān)督制約機制的構(gòu)想

要實現(xiàn)對檢察權(quán)的有效監(jiān)督制約，必須調(diào)整改革思路，在堅持現(xiàn)行的內(nèi)部監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上，進一步加大外部監(jiān)督制約的力度。

（1）加強當事人及其律師對檢察權(quán)的監(jiān)督。為了加強對檢察偵查權(quán)的有效制約，遏制刑訊逼供等強迫被追訴者提供有罪供述的現(xiàn)象，減少查處職務(wù)犯罪中的翻供現(xiàn)象，我國應(yīng)確立自白任意性規(guī)則。同時對非法取證手段具體化，明確規(guī)定對犯罪嫌疑人實施或者唆使、同意、默許他人實施下列行為之一的，所取得的供述證據(jù)不具有合法性，應(yīng)當排除適用：采用殘忍、不人道的或者有辱人格的方式；使用暴力或以暴力相威脅的；采用長時間疲勞、饑餓等精神或肉體上的折磨的；違法羈押的；無正當理由而進行夜間訊問或連續(xù)訊問的；足以影響自由意志的其他方式的等。此外，取消我國《刑事訴訟法》第93條“犯罪嫌疑人對偵查人員的提問，應(yīng)當如實回答”的規(guī)定。“如實供述義務(wù)”否定了自白的任意性規(guī)則，違背了人的趨利避害和自我保護的本能，缺乏理性的根基，增加了被追訴人遭受刑訊逼供的風(fēng)險，削弱了刑事訴訟的對抗性。要求如實供述的實質(zhì)上是強迫被追訴人承擔(dān)協(xié)助追訴方證明自己有罪的責(zé)任，這不符合控、辯、審三方的基本制約架構(gòu)和證明責(zé)任原則。

（2）進一步推進人民監(jiān)督員制度。人民監(jiān)督員制度作為一項監(jiān)督檢察權(quán)的改革措施，雖然經(jīng)過中央批準，但由于沒有直接的法律依據(jù)，影響了人民監(jiān)督員的權(quán)威性和公信度。人民監(jiān)督員不是專家監(jiān)督，更不是法律專家監(jiān)督。人民監(jiān)督員的選任應(yīng)在精英化和平民化之間走“中間路線”，應(yīng)以廣泛的代表性作為選任人民監(jiān)督員的重點，讓各方面的代表都能參加到人民監(jiān)督員的隊伍中來，更好地體現(xiàn)出監(jiān)督的社會性和“平民化”。從國外看，司法民主化、大眾化的努力一直都沒有停過。我國理當順應(yīng)這一思潮。設(shè)立人民監(jiān)督員制度旨強化檢察機關(guān)的外部監(jiān)督。這就要求人民監(jiān)督員的選任必須外部化。如果人民監(jiān)督員的選任仍然由檢察機關(guān)主導(dǎo)，其監(jiān)督效果和社會公信力必然受到影響。人民監(jiān)督員的社會監(jiān)督屬性決定了人民監(jiān)督員不宜由檢察機關(guān)來對其實施集中統(tǒng)一管理。即使確實需要類似人民監(jiān)督員辦公室這種機構(gòu)，那它也只能是人民監(jiān)督員履行職務(wù)的協(xié)調(diào)、服務(wù)機構(gòu)，而不是管理機構(gòu)，而且這種機構(gòu)宜設(shè)在政法委或司法行政機構(gòu)，而不能設(shè)在人民檢察院。根據(jù)高檢院規(guī)定，人民監(jiān)督員監(jiān)督的是自偵案件，對于非檢察機關(guān)直接受理的案件不能適用。對這一范圍的界定，學(xué)界和實踐中存在擴大論、縮小論和適合論之爭。筆者認為，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍宜進一步擴大，將人民監(jiān)督員監(jiān)督案件范圍擴大到普通案件上，以體現(xiàn)司法平等和程序公正的要求，進一步強化外部力量對檢察機關(guān)自由裁量權(quán)的監(jiān)督。

（3）加強檢察機關(guān)監(jiān)督機構(gòu)的整合，保證監(jiān)督機構(gòu)的獨立性。檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)察權(quán)的獨立，就是要讓檢察機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察部門在制度規(guī)定的范圍內(nèi)享有充分的權(quán)力，不受任何干擾地對檢察機關(guān)內(nèi)部的權(quán)力部門實行有效的監(jiān)督。檢察機關(guān)應(yīng)當將現(xiàn)行的紀檢、監(jiān)察及檢務(wù)督察部門合而為一。為了保證內(nèi)部監(jiān)察的有效性，應(yīng)當實行監(jiān)察系統(tǒng)自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。