檢察機關應為提起公益訴訟之主體

摘要：檢察機關作為公益訴訟的原告，在西方發達國家也已經得到了普遍的承認。公益訴訟在我國雖已確立，但其原告資格卻含混不清，而從理論和實踐上來說，檢察機關充當原告應是名正言順且責無旁貸的。因此，本文就檢察機關提起公益訴訟中的一些具體問題進行研究。

關鍵詞：檢察機關；公益訴訟；主體

公益訴訟，顧名思義，是為保護公益而提起的訴訟。公益訴訟起源于古羅馬時期，經歷了數個世紀的發展，在西方國家已經發展成為一套較為成熟的法律機制。檢察機關作為公益訴訟的原告，在西方發達國家也已經得到了普遍的承認。公益訴訟在我國雖已確立，但其原告資格卻含混不清，而從理論和實踐上來說，檢察機關充當原告應是名正言順且責無旁貸的。因此，確立檢察機關作為國家利益和社會公共利益的原告主體資格，建立檢察機關提起民事公益訴訟制度已是當務之急。

一、建立檢察機關提起公益訴訟制度的緊迫性與必要性

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》）明確提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。這是落實檢察機關憲法地位的職能拓展，指明了檢察機關在公益訴訟領域的努力方向，也為檢察機關是否具有提起公益訴訟資格的爭議畫上了句號。在全面推進依法治國的新形勢下，如何貫徹落實《決定》提出的新任務新要求，是檢察機關當下急需思考和解決的問題。

隨著經濟社會的發展，環境污染、侵害食品藥品安全、國有資產流失等問題的危害日益嚴重。這類問題的形成原因、表現形態明顯區別于普通的違法行為，導致傳統的法律解決途徑在一定程度上失效。從刑事訴訟角度看，一些嚴重侵害公益的危害結果可能是由眾多輕微事件累積造成，難以追究眾多違法者的刑事責任。從民事訴訟角度看，一方面，由于法律規定必須與損害結果有直接利害關系才可提起訴訟，限制了一些公益團體和公益人士起訴的主體資格。另一方面，與損害結果有直接利益關系的主體往往考慮訴訟成本過高、得不償失而缺乏起訴動力。從行政訴訟角度看，對環境污染等損害公益的行為，個別行政執法機關存在不作為、亂作為情況，疏于監管或者以罰代刑，導致公共利益得不到有效保護。

面對這些問題，檢察機關從維護公共利益出發介入對這些違法行為的監督就十分必要。檢察機關作為國家的法律監督機關，是國家和社會公共利益的當然代表，在公民維護公共利益動力不足、一些地方政府維護公共利益失職瀆職的情況下，由檢察機關從維護法律權威、維護國家法律統一正確實施的角度，積極主動行使法律監督權維護公共利益，是全面履行檢察職能的必然要求。

二、建立檢察機關提起公益訴訟制度具有可行性

1.從當前立法來看，建立檢察機關提起民事公益訴訟制度具有一定的憲法和程序法基礎

《中華人民共和國憲法》第12條規定，國家財產神圣不可侵犯，禁止任何組織或個人用任何手段侵占或破壞。《人民檢察院組織法》第4條規定，人民檢察院行使檢察權，保護社會主義全民所有的財產。《中華人民共和國刑事訴訟法》第77條第2款規定，“如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟”。因此，作為法律監督機關的人民檢察院提起公益訴訟是實現其憲法、法律賦予神圣職權的重要方式。

2.檢察機關提起公益訴訟是兩大法系國家的普遍做法

從世界各國的立法來看，檢察機關提起公益訴訟是當前各國法律制度發展的趨勢。美國、英國、法國、德國、日本、越南等國家都建立了檢察機關提起民事公益訴訟制度。具體來說，法國新民事訴訟法規定，檢察院代表社會，可以代表當事人進行訴訟，也可以作為當事人參加訴訟。德國和日本的民事訴訟法也都賦予檢察機關依職權提起公益訴訟的權力。意大利的檢察機關則可以根據需要提起任何類型的公益訴訟。美國的檢察官有權對涉及政府利益或公共利益案件提起并參加訴訟。所以，賦予檢察機關提起民事公益訴訟的原告資格是符合時代發展潮流的。

3.檢察機關本身的性質決定應由其代表國家提起公益訴訟

其一，檢察機關是直接對全國人民代表大會負責的司法機關，全國人民代表大會授權行使國家訴權，由其代表國家提起訴訟依法有據。其二，檢察機關作為法定監督機關，法律地位超脫，不易受干擾。其三，長期以來，我國檢察機關作為法律監督機關，通過履行檢察職能，也同時鍛煉出來一支長期從事法律工作的專業隊伍，尤其是多年來我國檢察機關在民事檢察領域勇于探索，積累了豐富的經驗和專業知識，能夠有效地運用法律手段維護國家利益和社會公共利益。在國家利益或者社會公共利益受到損害的時候，檢察機關有責任、也有能力承擔起公益訴訟的重任。

4.檢察機關提起公益訴訟符合市場經濟的效益原則，能達到訴訟經濟的目的

國有資產的流失、公害案件以及隨著行政權的擴張，侵害的不只是一個兩個人，而是一定范圍內的公眾，甚至是一個國家的利益。在此情況下，若要求單個主體提起訴訟，其必然將承受巨大的物質和精神壓力，不符合公平承擔的原則。檢察機關作為法律監督機關是國家利益代表，有維護法律統一正確實施，保護國家利益和公共利益不受侵害的義務。由其作為公益代表人參與訴訟既符合其本質要求，又能簡化訴訟程序，節省大量的人力、物力、財力，有利于人民法院依法全面徹底的解決糾紛，有效地保護當事人合法權益，從而達到訴訟經濟的目的。

三、檢察機關提起行政公益訴訟的制度設想

1.立法明確檢察機關的原告資格及受案范圍

對于檢察機關提起行政公益訴訟，應從在立法上明確，并對檢察機關開展行政公益訴訟活動的具體操作規范和訴訟權利做出具體規定。在目前來講，范圍應主要限定在國有資產流失案件、危害市場經濟秩序案件、危害自然環境和濫用自然資源的案件、違反城市規劃法的案件、公害案件、行政性壟斷案件、破壞文物案件、公共工程的發包和重大項目的資金使用案件、違法發放撫恤金和其他社會福利案件等。

2.設置前置程序，充分發揮現有的督促履職職能

當公民、法人或者其他的團體認為行政機關的行為侵害了公共利益，和通過申請、控告、舉報的形式申請提起訴訟，檢察機關經審查后，確定行政主體的違法行政行為嚴重侵害國家和社會公共利益的，在起訴前應當先行向有關行政主體發出檢察建議，需以書面形式闡明行政主體違法的具體內容，要求其立即糾正違法行政行為，并給予合理期限作為答復、整改期間，督促接受檢察建議的行政機關作出答復或整改。

3.規定訴訟風險的承擔，明確訴訟的公益性

檢察機關提起行政公益訴訟的目的是維護公共利益。雖然檢察機關是以自己的名義提出的行政公益訴訟，但是其與案件不具有直接的利害關系，本身不享有實體的權利，其行使的只是一種程序上的訴訟權利，承擔程序意義上的訴訟結果。因此，如果法院認為檢察機關提起的公益訴訟缺少事實和法律根據，不能成立時，檢察機關不應承擔敗訴的風險，亦不應承擔實體法上的責任。隨著公益遭受侵害問題越發突出，傳統當事人理論中的“法律權利標準”逐步讓位于“利益范圍標準”。這個標準的轉變能為檢察機關提起行政公益訴訟提供理論上的支持，但是，在涉及到權利義務的承當上，仍應堅持“法律權利標準”。如果檢察機關為了維護公益還必須的承擔訴訟的風險，這將有悖于正義的聲張和正義的價值。