中國現代行政法的轉型

摘要：新的《行政訴訟法》出臺，行政協議得到法律的確認具有很大的法律意義，這將會使行政合同的爭議和糾紛得到更加專業、合理的訴訟解決，直接有力地促進行政法的修改和完善，從而促進政府的行政行為以及整個行政體系的改革，最終促進依法治國的實現；但是行政協議的法律認可打開了一個突破口，它在帶來完善行政體系構建、激發社會活力的巨大機遇的同時也帶來了巨大的挑戰。

關鍵詞：行政協議；行政訴訟；法治

一、“行政協議”得到法律確認。引發討論新熱點

2014年11月1日，十二屆全國人大第十一次會議表決通過了《關于修改<行政訴訟法>的決定》，新的《行政訴訟法》將從2015年5月1日起開始實施。新《行政訴訟法》相比老的《行政訴訟法》有了諸多修改和完善的地方。其中新《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項將特許經營協議以及土地征收協議等納入訴訟范圍；《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十一條將《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項的協議擴大到其他行政協議。自此，行政合同轉變為行政協議，上升為行政訴訟法的法律概念，引發討論新熱點。

二、“行政協議”的含義及特點

在新《行政訴訟法》實施之前，我國現行法律中并沒有明確的“行政協議”概念，雖然在之前的政府現實行政事務中也出現過“行政協議”的相關內容，但是兩者的意義并不完全相同。原有的行政協議的概念是：兩個行政主體之間為實現某種公務或者行政目的，經協商一致簽訂的有關雙方權利義務關系的協議。這一概念表明參與協議的雙方是兩個行政主體，而且其主要更多涉及的是行政區域一體化內容，而新的《行政訴訟法》出臺以后，在法律技術層面明確了行政協議的新概念，即行政主體與行政相對人通過協商一致訂立的有關雙方權利義務關系協議（合同契約）。

新的行政協議有以下幾個特點：首先，新《行政訴訟法》中涉及的行政協議（以下簡稱“新的行政協議”）的協議雙方由原來的兩個互不隸屬的行政主體變為現在的一個行政主體和一個行政相對人，其中行政相對人擴大了協議主體的范圍，使得社會團體、組織，公司法人等非公法人可以參與行政協議的簽訂；其次，新的行政協議設計的內容擺脫了原有的行政區域一體化的狹隘內容，并且將會更加側重社會、市場、公共服務等方面的內容；最后，在新《行政訴訟法》頒布之前，行政主體是以非民事法人的身份與行政相對人簽訂的協議（合同或契約），且在其間行政主體享有行政優益權。

三、行政協議帶來的法律意義

1.獨立行政協議為行政訴訟部分，促進行政訴訟法的專業化

在以往的訴訟領域內，行政協議（合同或契約）爭議的解決主要以民事合同糾紛方式解決，從法律的專業角度來說，這無疑是法制構建方面的一個需要規范改善的部分，在新行政訴訟法當中，通過對行政協議的訴訟規定確認，在訴訟領域使得原有的行政協議（合同或契約）與民事合同不再混為一談，最終使得行政協議（合同、契約）獨立出來，成為一個獨立的行政訴訟部分，這不僅促進了當前我國法律建設的完善，而且在司法實踐上也有利于促進行政訴訟的專業化。

2.打破行政法體系的單一性框架，促進行政行為方式的多樣化

這次《行政訴訟法》的修改破除了原來僅就行政決定一家的行政法體系的框架，以溝通、協商、合作為基礎的行政協議被吸收到行政法體系框架中，彌補了以往行政法單一的專注視角，行政行為方式呈現多樣化趨勢。行政協議對我國來說是一項新型的行政行為方式，其改變了傳統行政行為的單方性特點。行政協議“新”在它是一個雙方性的行為，是行政機關和行政相對人經過協商一致訂立的，表現的形式是協議、合同或契約。

3.順應我國行政法的理念嬗變，推動我國法治化

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標：完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。就行政法而言，總目標的意義在于“治理”二字，行政協議正是“治理”的重要手段之一，其被法律所認可，可見我國行政法由“統治”向“治理”嬗變，這理念性的改變，不僅是當前我國建設服務型政府的必然要求，也是依法治國的必然要求，通過行政協議，減少行政主體的定型化行政行為，增加社會其他主體特別是行政相對人的話語權，賦予他們更多的參與到行政規則制定中的權力，從而促進行政主體與行政相對人的雙贏，將會極大地提高行政效率和社會活力，這將是我國傳統行政法向前邁動的一大步，這當然也是現代行政法的應有之義。

四、行政協議面臨的新的挑戰

我國的公私合作與外國現代行政法民營化相類似：都是政府逐步退出對公共事務的管理，私人部門不斷參與進來。民營化最主要的手段就是公私雙方主體簽訂委托行政協議。通過簽訂行政協議，新的法律關系不斷產生：公私部門之間的相互關系、私人部門與相對人的關系等。這些不同的法律關系如何兼容到我國的行政法體系內以回應現實難題需要我們改革傳統的行政法行政主體理論、行政行為理論等。

為解決以上難題，我國向西方各國學習開始實施公共行政改革，公私合作成為改革的突破口，無論政府還是私人部門都意識到僅有一方的管理都無法回應現實的挑戰，只有尋求合作關系才能面對挑戰。在這一過程中行政協議被廣泛應用，這也是本次行政訴訟法納入行政協議的重要原因：現實的行政實踐已倒逼訴訟法律的修改。隨著公私合作的發展，行政法“依法行政”將受沖擊，去“法”現象將出現，行政法學也由釋義法學向調控法學轉變，擔保法學逐步興起，行政活動也將走向多樣化。

五、結語

綜上所述，新的《行政訴訟法》的出臺，行政協議得到法律的確認具有很大的法律意義和積極的現實影響。這將從法律技術層面解決了存在已久的行政合同訴訟民事合同化的問題，將會使行政合同的爭議和糾紛得到更加專業、合理的訴訟解決；也將直接有力地促進行政法的修改和完善，從而促進政府的行政行為以及整個行政體系的改革，最終促進依法治國的實現。但行政協議的法律認可打開了一個突破口，它在帶來完善行政體系構建、激發社會活力的巨大機遇時，同時也帶來了巨大的挑戰，需要我國政府與法律界人士齊心合力，共同面對這一挑戰。