當前廣西民族鄉散居少數民族特有權益保障的落空與實現

鄧崇專

【摘要】民族鄉散居少數民族有著與其他少數民族不一樣的特有權益。通過調查發現，由于《民族鄉行政工作條例》的嚴重滯后及其立法本身的諸多缺陷，加之對民族鄉地位和作用認識的偏差，廣西民族鄉散居少數民族特有權益的保障存在普遍落空的現象。各級黨委、政府應當首先從政治的高度重視民族鄉的發展及特有權益的保障工作，并及時制定地方性法規，形成民族鄉法規體系，以保證民族鄉散居少數民族特有權益的真正實現。

【關鍵詞】民族鄉；特有權益；問題；消解

【中圖分類號】DF35；D633.1

【文獻標識碼】A

【文章編號】1004-454X（2014）04-0032-007

散居少數民族是相對聚居的少數民族而言，是居住在民族自治地方以外以及居住在民族自治地方內，但不實行區域自治的少數民族。根據1993年國務院頒布的《民族鄉行政工作條例》第二條的規定：“民族鄉是在少數民族聚住的地方建立的鄉級行政區域，少數民族人口占全鄉人口30%以上的鄉，可以按照規定申請設立民族鄉；特殊情況的，可以略低于這個比例。”從該條規定來看，民族鄉少數民族的居住方式雖以“聚住”定性，但由于民族鄉不實行典型意義上的民族區域自治制度，所以目前通常認為民族鄉的少數民族仍屬于散居民族。

自1951年廣西最早的民族鄉全州縣東山瑤族鄉成立以來，廣西目前共建立了59個民族鄉，分布在除來賓、崇左、玉林、欽州和北海5市外的9個市。設立民族鄉較多的是桂林市（15個）、百色市（13個）和河池市（11個），涉及建鄉的少數民族有瑤族、苗族、侗族、回族和仫佬族等，其中瑤族鄉最多，共有49個，約占廣西民族鄉的83.1%。60多年來，特別是改革開放30多年來，廣西民族鄉散居少數民族群眾在各級黨委、政府的領導及大力支持下，經濟社會事業有了長足的發展與進步，人民生活面貌呈現不斷改善之勢。然而，比起其他地區來，廣西民族鄉的經濟和社會整體發展水平還不高，某些民族鄉村屯的生存和發展條件還沒有較大程度地改變，甚至還十分落后。這種狀況的產生雖然是受歷史基礎和地理條件等固有因素的制約與影響的結果，但筆者認為，廣西民族鄉散居少數民族特有權益的保障落空，是造成當前民族鄉整體發展水平落后的根本原因。本文擬以廣西全州縣東山瑤族鄉、上思縣南屏瑤族鄉、天峨縣八臘瑤族鄉、三江侗族自治縣同樂苗族鄉、融水苗族自治縣滾貝侗族鄉和同練瑤族鄉為樣本，通過實地調研，在揭示當前廣西民族鄉散居少數民族特有權益保障所面臨的問題的基礎上，就如何實現廣西民族鄉散居少數民族的特有權益，發表一方拙見，期望能引起相關部門和專家學者對廣西民族鄉散居少數民族權益的關注。

一、民族鄉散居少數民族特有權益的構成

對于我國散居少數民族權利由哪些具體權利構成，越來越多的學者認為散居少數民族的權利應該包括平等權、族籍權、政治權、受教育權、勞動權、宗教信仰自由權、風俗習慣自由權、語言文化權及其他公民基本權利。筆者認為，民族鄉散居少數民族作為少數民族的一部分，無疑擁有一般少數民族應有的權利。同時，少數民族作為公民的組成部分，其無疑也擁有一切公民所應有的權利。因此，民族鄉散居少數民族的權益由三部分構成：一是作為公民的基本權利；二是作為少數民族的基本權利；三是作為民族鄉散居少數民族的特有權利。

民族鄉散居少數民族的特有權益，是由我國憲法和有關法律法規賦予的，具體主要來自《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、1983年國務院發布的《關于建立民族鄉問題的通知》以及經國務院批準、1993年9月15日由國家民委頒布并實施的《民族鄉行政工作條例》（以下簡稱《條例》）的規定，其內容主要體現為以下幾個方面：

（一）政治生活參與權

根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十六條及國務院《關于建立民族鄉問題的通知》的規定：民族鄉的鄉長由建立民族鄉的少數民族公民擔任。此外，《條例》第四條還規定：“民族鄉人民政府配備工作人員，應當盡量配備建鄉的民族和其他少數民族人員。”第十九條也規定：“民族鄉應當在上級人民政府的幫助和指導下，采取各種措施，加強對少數民族干部的培養和使用。”

（二）經濟生活方面的自主權

根據《條例》的有關規定，民族鄉經濟生活方面的自主權主要包括：1.經濟管理自主權。即民族鄉人民政府依照法律、法規和國家有關規定，結合本鄉的具體情況和民族特點，因地制宜地發展經濟事業；2.財政自主權。即民族鄉財政由各省、自治區、直轄市人民政府按照優待民族鄉的原則確定。民族鄉的上一級人民政府在編制財政預算時，應當給民族鄉安排一定的機動財力，鄉財政收入的超收部分和財政支出的結余部分，應當全部留給民族鄉周轉使用；3.自然資源管理、保護、開發自主權。即民族鄉依照法律、法規和國家其他有關規定，管理和保護本鄉的自然資源，并對可以由本鄉開發的自然資源優先合理開發利用。

（三）享受國家幫助的權益

依照《條例》的相關規定，民族鄉享受國家幫助的權益主要包括：1.貸款照顧。即信貸部門應當根據法律、法規和國家其他有關規定，對經濟發展水平較低的民族鄉用于生產建設、資源開發和少數民族用品生產方面的貸款給予照顧；2.稅收照顧。即縣級以上地方各級人民政府依照稅收法律、法規的規定及稅收管理權限，可以采取減稅、免稅措施，扶持民族鄉經濟發展；3.專項資金和專項物資照顧。即縣級以上地方各級人民政府在分配支援經濟不發達地區專項資金及其他固定或者臨時專項資金時，對經濟發展水平較低的民族鄉給予照顧。縣級以上地方各級人民政府在分配扶貧專項物資時，應當照顧貧困民族鄉的需要；4.基礎設施建設照顧。即縣級以上地方各級人民政府應當幫助民族鄉加強農業、林業、牧業、副業、漁業和水利、電力等基礎設施的建設，扶持民族鄉發展交通事業。

（四）教育文化衛生等活動中的權益

根據《條例》的規定，該特有權益主要包括：1.發展教育自主權。即民族鄉可以結合本鄉的具體情況和民族特點，因地制宜地發展教育科技文化衛生等事業。根據實際情況興辦小學、中學和初級職業學校，可以設立以寄宿制和助學金為主的學校，中小學可以使用當地少數民族通用的語言文字教學；2.保護和繼承具有民族特點的優秀文化遺產的權益；3.受教育的權益。即縣級以上地方各級人民政府應當在師資、經費、教學設施等方面采取優惠政策。使用民族語言文字教學的中小學，其教育行政經費、教職工編制可以高于普通學校。根據當地實際情況，可以在有關大中專院校和中學設立民族班，盡可能使民族鄉有一定數量的學生入學；4.發展醫藥衛生事業受幫助的權益。即縣級以上地方各級人民政府應當積極扶持民族鄉辦好衛生院（所），培養和使用少數民族醫療保健人員，加強對地方病、多發病、常見病的治療，積極開展婦幼保健工作。

二、當前廣西民族鄉散居少數民族特有權益保障中存在的問題

經調查，筆者發現，當前廣西民族鄉散居少數民族特有權益的保障存在著比較嚴重的問題，甚至有的權益一直處于落空狀態，亟須重視并予以解決。

（一）政治生活參與權利落實不夠

雖然《條例》規定民族鄉人民政府配備工作人員時，應當盡量配備建鄉的民族和其他少數民族人員，但現實并非如此。大多數情形下，民族鄉人民政府工作人員中少數民族干部所占的比例與少數民族人口的比例不相適應，有的甚至極不相符。如天峨縣八臘瑤族鄉居住著瑤、壯、漢、毛南等民族，2013年末總人口為21937人，其中少數民族人口6953人（瑤族人口4319人），占總人口的31.7%。現有工作人員51人，而2010年時政府工作人員中只有3個瑤族干部。雖然現有瑤族干部5人，壯族干部6人（其他少數民族干部目前空缺），但顯然與“盡量配備建鄉的民族和其他少數民族人員”的規定不符。又如，上思縣南屏瑤族鄉主要居住著瑤、壯兩個民族，據2012年統計，全鄉總人口為13385人，其中瑤族6197人，占全鄉總人口的46.3%，政府工作人員58人，而瑤族干部為11人，顯然與其在總人口中的比例不適應。再如，三江同樂苗族鄉，全鄉目前總人口43782人，其中苗族19728人，占全鄉總人口的45.1%，侗族20656人，占全鄉總人口的47.2%。鄉政府工作人員33人中，苗族干部只有8人，與其在總人口中的比例也不適應。全州東山瑤族鄉居住有瑤族和漢族兩個民族，全鄉總人口33000人，其中瑤族28149人，約占全鄉總人口的85.3%。目前鄉政府干部26人，而瑤族干部僅為11人，這與瑤族的人口數量比例相比嚴重偏低，等等。建鄉民族或其他少數民族干部配備不足或比例偏低的直接后果，就是因語言障礙和風俗習慣等問題而導致工作開展極為不便。

（二）經濟發展自主權基本落空

一是沒有財政自主權。由于財政體制已改為現行的財政國庫集中支付制度，已經不存在“財政包干體制”下的“超收”和“節余”情況，所以《條例》關于“鄉財政收入的超收部分和財政支出的結余部分，應當全部留給民族鄉周轉使用”的規定，目前實際上已為虛設，亦即民族鄉的該項特有權益已全部落空。同時據調查，所有民族鄉每年的經費開支都由其縣財政按人頭計算撥付，與其他鄉鎮一視同仁。由此，《條例》關于“民族鄉的財政按照優待民族鄉的原則確定”以及“民族鄉的上一級人民政府在編制財政預算時，應當給民族鄉安排一定的機動財力”的規定，也被虛置。二是自然資源開發利用的自主權受制約。廣西民族鄉的散居少數民族，一般生活在自然資源比較豐富的地方，特別是森林資源十分豐富。如，三江同樂苗族鄉的林地面積為30萬畝，森林覆蓋率達79.38%；上思縣南屏瑤族鄉的有林面積約42萬畝，森林覆蓋率達75.2%。然而，隨著國家不斷對自然保護區水源林和生態公益林的劃定，民族鄉擁有的自然資源開發利用的自主權也隨之大打折扣。目前民族鄉面臨最大的問題就是，對林木采伐地點的圈定、數量指標的確定以及社會采伐主體的確定等都由上級林業部門掌控，而民族鄉則沒有任何的分配決策參與權，導致民族鄉的少數民族無法優先合理開發利用，也無法享受自然資源帶來的利益。另外，由于民族鄉政府沒有決策參與權，而某些林業部門缺乏地方行政管理經驗，并在利益的導向下，往往作出一些不科學的采伐行為，從而導致有的民族鄉的一些村屯長期以來嚴重缺水，給他們的生產、生活帶來很大的困難。如天峨縣八臘瑤族鄉的八臘村和洞里村2000多人因此造成的用水困難問題，便是例證之一。另外，民族鄉面臨著實施退耕還林以及自然保護區水源林或生態公益林劃定后帶來的新的困難，耕地的減少造成一些少數民族的生存出現問題，“靠山吃山、靠水吃水”的生存法則已被打破。一方面水源林或生態公益林的補貼過低，每畝每年只有14.75元，而國有林的補貼每畝每年則只有4.75元；另一方面有的散居少數民族實行整村搬遷，造成生產生活極為困難。如上思南屏瑤族鄉渠坤村六龍屯的瑤族村民，原居住在米強村，因其自然條件十分惡劣，20世紀70年代便響應號召，實施整村搬遷至目前所在地，一面耕田種地以解決糧食問題，一面繼續回原居住地山林采割松脂以提高生活水平。但90年代后該屯原居住地的山林全部劃為自然保護區水源林，該屯村民突然面臨著生存問題。因為82年分田到戶時每人僅有水田0.35畝、旱地0.05畝，但現全屯已有158人，只能靠跟鄰屯的群眾以每畝250斤的高租糧租田耕種和每畝80-100元的租金租一些坡地種甘蔗才能勉強維持生活。

（三）享受國家幫助權落空或落實存在折扣

首先，目前國家信貸部門（銀行）已紛紛市場化、商業化，且有的商業銀行基于利益考慮沒有在縣級建立支行，即使有的建立了也紛紛撤銷，民族鄉已普遍很難得到信貸部門的優惠或特殊照顧。如筆者在上思南屏瑤族鄉江坡村調研時，婦女主任蔣春梅告訴筆者，她曾向銀行貸款1萬元用于種植蘑菇，但盡管去了多次也等了很久，還是沒有辦成，最后只好作罷。村支書劉志武坦言：“銀行現在謀取的是最大利益化，而我們村沒有任何可開發又能使利益最大化的項目，且銀行貸款還需要財物抵押，所以我們瑤族村根本沒有也無法享受到國家信貸方面的優惠政策。”

其次，由于國家稅制改革，地方對國稅部分沒有減免權，而地稅部分則因地方財政吃緊，各地實際上也無法或者很難在民族鄉實施減免稅收政策。同時，目前廣西民族鄉大多因自然條件惡劣、基礎設施落后、交通不便等原因，招商引資存在極大的困難，加之資金、專業技術人才缺乏，致使民族鄉企業無法得以創辦及順利發展，從而也無減免稅收措施實施的前提。如天峨縣八臘瑤族鄉目前還沒有一家企業落戶；三江同樂苗族鄉除一些零星的不成規模的家庭自辦茶葉加工廠、木材加工廠外，也沒有創辦真正的企業；全州東山瑤族鄉的第三產業就是幾家簡易的招待所、餐館和個體運輸戶，等等。由此，《條例》關于以減免稅收措施來扶持民族鄉經濟發展的規定形同虛設。

再次，據筆者調查，雖然國家和廣西為支持少數民族和民族地區加快經濟社會發展，在扶貧、教育、基礎設施建設等方面設立了諸如扶貧資金、少數民族發展資金等各種資金項目，但目前縣級以上地方各級人民政府幾乎沒有專門為民族鄉設立各種支助和發展的資金項目，以示對民族鄉的傾斜，而是與其他民族一起作“打包”或“捆綁”處理。即不管是民族鄉的散居少數民族，還是其他民族（包括漢族），凡需給予照顧的，在分配資金時都均等對待，沒有專門針對民族鄉散居少數民族的特殊安排。多數民族鄉的散居少數民族村民認為，其民族與其他民族相比，不僅沒有得到特殊照顧，甚至還出現政府有意偏袒其他民族的現象。

（四）教育文衛等特有權益被忽略

首先，受教育權存在被“遺棄”的狀況。從表象上看，受調查的民族鄉基本完成了初中、小學及完小（含教學點）的創建，且教室、學生宿舍、學生飯堂、教學設備等辦學條件也基本完善，能基本滿足學生的學習及生活的需要。但客觀現實表明，民族鄉的整體教育水平仍然相當落后。據筆者調查，民族鄉的村屯很多處于分散或零星分布的居住狀態，屯與屯、戶與戶之間不僅距離較遠，而且有的地方住的就二、三戶人家。由于人口不相對集中，教育的投入和產出就難以成正比。這樣，為了不給全縣的教育水平拖后腿，有些民族鄉的縣級教育行政部門在打造“教育大縣”的導向下，自然更多的是考慮往本縣有教育優勢的地方集中“活力”投入，而沒有考慮向民族鄉傾斜，甚至忽略了民族鄉的教育發展。由于教育經費的投入存在偏好性和選擇性，直接造成了民族鄉教育經費投入的嚴重不足，使民族鄉本來相對落后的教育將面臨更加嚴峻的局面，最后陷入惡性循環的泥潭。其中，最突出的問題是：年輕教師不愿進入或留守，造成民族鄉教師老齡化嚴重，教師隊伍普遍出現斷層現象。如融水滾貝侗族鄉小學教師的平均年齡已達到53.7歲；三江同樂苗族鄉中心小學現有教師148人，其中41-50歲的有53人，51-60歲的有59人，大齡教師占整個教師隊伍近80%。老教師雖然教學經驗豐富，但知識結構的缺陷及新教學理念的缺乏，顯然已無法適應現代教育的要求。若不及時改變這種狀況，民族鄉教育事業的前景將令人擔憂。

其次，衛生事業發展受助的權益缺損。目前，雖然受調查的民族鄉已基本在鄉一級設有衛生院，在其所轄行政村設有衛生室。但是，醫療條件總體上還不能令人滿意：一是醫務人員的數量較少，尚不能滿足鄉民看病治病的需要。如，全州東山瑤族鄉目前總人口33000人，而全鄉的醫護人員只有16人（其中護士4人），醫護人員數量特別是護士數量與全鄉總人口的比例有一些偏低。二是醫護人員的質量不高，尚難以應付某些疑難雜癥之病。如，全州東山瑤族鄉目前尚無副主任醫師；融水同練瑤族鄉目前只有執業醫師2人、執業助理醫師3人、注冊護士3人。三是醫療設施配置不飽和。如全州東山瑤族鄉衛生院的病床為22張、融水同練瑤族鄉衛生院的病床為15張、上思縣南屏瑤族鄉衛生院的病床為10張。

三、廣西民族鄉散居少數民族特有權益實現的進路

（一）理念層面：從政治高度樹立起對民族鄉散居少數民族特有權益的認識

無論從建立民族鄉的社會歷史背景、過程及理論依據看，還是從幾十年來民族鄉的實踐看，民族鄉都具有自治的性質，是帶有民族區域自治性的行政區域，它雖然不是民族自治地方，但它是民族區域自治制度的補充。作為解決我國國內民族問題的一種政治制度，民族鄉的建制宗旨是為了保障那些不具備條件也沒有必要實行民族區域自治的較小且相對聚住的少數民族的權利。與其他一般鄉（鎮）相比，雖然它們都屬于鄉級基層政權，行使相同級別的職權。但不同的是，民族鄉有著相對的自治性，有著一般鄉（鎮）不具有的經濟文化教育發展自主權和特有的受幫助權。同時，與其他一般少數民族享有的權益相比，民族鄉散居少數民族享有的權益也具有特殊性。因此，我們在民族鄉工作中，既不能把民族鄉與一般鄉（鎮）完全同等對待，也不能完全以一般少數民族權益去替代民族鄉的特有權益。當前，廣西民族鄉在經濟社會事業發展方面之所以還存在諸多問題，客觀地講，有民族鄉自身的歷史因素和自然條件因素，但從主觀上看，主要還是對民族鄉的地位和性質認識出現偏差，對民族鄉的作用和重要性認識不足、重視不夠，從而導致民族鄉散居民族特有權益得不到有效落實和保障。

實踐證明，民族鄉的經濟是否發展，人民生活是否改善，民族關系是否融洽，對全區民族團結、社會穩定關系極大。因而，各級黨委和政府應當充分把握和認識民族鄉在整個民族工作中的地位和作用，真正樹立起民族鄉散居少數民族權益是一種特有的少數民族權益的認識，切實尊重和落實民族鄉的各項自主權和國家幫助權，使廣西民族鄉散居少數民族的特有權益得到真正的保障，并實現各民族“共同團結奮斗、共同繁榮發展”的目標。

（二）立法層面：加速形成廣西民族鄉的法規體系

1 制定《（民族鄉行政工作條例）實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）。自20世紀80年代以來，全國其他不少省、直轄市相繼制定了保障其轄區內的散居少數民族權益的地方性法規和規章。而作為實行民族區域自治的廣西，對民族鄉散居少數民族權益的保障問題，卻至今沒有專門的立法，不能不令人遺憾。

筆者認為，《民族鄉行政工作條例》自1993年9月15日頒行至今已有20多年的時間，社會的快速發展已使《條例》顯示出了極其的滯后性，已明顯不能適應民族鄉的現實發展需要。同時，《條例》本身還存在著諸多重大缺陷：一是用語模糊，操作性不強。如，“民族鄉人民政府配備工作人員，應當盡量配備建鄉的民族和其他少數民族人員”。何為“盡量”？由于沒有量化的規定，實踐中就會造成極大的主觀隨意性，甚至存在不正當的人為操作。這也是導致目前民族鄉少數民族在政府工作人員中比例偏低的原因之一。二是權益的取得存在前提障礙。如，《條例》雖然規定了諸多民族鄉少數民族的特有權益，但很多必須以“依照法律、法規和國家有關規定”為前提。這些前提的設置，看似是法治之需，但恰恰成為民族鄉少數民族權益無法得到保障的主要原因。正如有學者在分析《民族區域自治法》不足時指出的，這種規定是“為上級國家機關分割自治權提供了依據，為一些上級國家機關的決定、決議漠視自治機關自治權留下法律空間”。而《條例》也無不體現了對民族鄉各種權益的“分割”與“攔截”的現實。三是法律規范中表現出明顯的政策性功能。從法律實施角度來講，政策性語言過多、質量不高的法律規范，在守法、執法和司法中同樣存在困難，并將導致法律實效欠缺的不利后果。美國法學家博登海默也指出：“只要在有組織的社會中和在國際社會中還存在大量的違法者，那么法律就不可能不用強制執行措施作為其運作功效的最后手段。”而《條例》在規定民族鄉少數民族權益保護時，多以“照顧、幫助、扶持、傾斜”等政策性詞語出現，沒有規定“法律后果”條款與之銜接（包括獎勵措施和制裁措施）。由于政策不是依靠國家強制力執行的，所以，《條例》就因政策性過強而得不到有效或強制執行，民族鄉少數民族的權益也就自然落空。

鑒于《條例》的以上問題，再嚴格執行之，已無實際效用。為此，為適應當今廣西民族鄉發展的需要，廣西人大應當及時跟進，制定《實施辦法》。

筆者認為，廣西在制定《實施辦法》時，應當要把握以下幾點：一是以《民族區域自治法》為中心進行設計。《民族區域自治法》賦予了民族自治地方廣泛的自治權，表現在政治、經濟、文化和社會生活的各個方面。而民族鄉本身既然是民族區域自治的補充形式，那么《實施辦法》與《民族區域自治法》的這種近乎天然的匹配與對接，制定起來不僅游刃有余，而且民族鄉的各項權益也會顯現出真正落實的前景。二是針對《條例》的缺陷進行補足與加工。明確民族鄉政府工作人員按建鄉的民族和其他少數民族的人口數量，分別按具體的比例予以配備，強化法規的可操作性。盡可能取消民族鄉權益取得“依照法律、法規和國家有關規定”和避免“依照自治區有關規定”的前提設置。建立監督、獎勵和責任制度，強化法規的權威性和嚴肅性，以保障民族鄉少數民族權益的真正實現。三是能真切地反映廣西民族鄉的現實需要。重點按上述落空或被折扣嚴重的政治參與權、經濟發展自主權、受幫助權、受教育權等幾個方面作為規制對象。四是在《實施辦法》中設置一定的授權性規范，賦予少數民族的“選擇性權利”。由于廣西民族鄉的散居少數民族涉及瑤族、苗族、侗族、回族和仫佬族，不僅各少數民族具有各自的特點，而且即使為同一民族也會存在差異。同時，每個少數民族居住的地方也都有自己的特點。因此，為了充分體現《實施辦法》的民族性和地方性，充分反映民族鄉少數民族的利益和要求，可從實際出發，允許他們選擇需要的利益，使《實施辦法》更具有針對性和人文性。五是明示民族鄉少數民族權益的特有性。針對當前對民族鄉少數民族權益的享受與其他民族“捆綁”處理的狀況，在《實施辦法》中應作出設立“民族鄉發展專項資金”“民族鄉扶貧資金”“民族鄉少數民族干部培訓資金”“民族鄉專業技術人員培養資金”“民族鄉民族工作資金”等的規定，以示與其他一般少數民族權益的區分。

2 制定單行條例。單行條例是對民族自治地方某一方面的具體事項所作的規定，是就某一專門問題進行規定的法規。由于《實施辦法》具有宏觀性和概括性，不可能就民族鄉的各項具體權益進行全面細化。所以，應以單行條例的制定作為與《實施辦法》的配套，以不斷形成廣西民族鄉的立法體系。依輕重緩急考慮，筆者認為，目前就民族鄉少數民族干部的培養與使用、資源的保護與開發以及教育的規劃與投入等幾個方面，應當優先考慮制定單行條例。單行條例重點對民族鄉少數民族享有的某項特有權益進行具體化，必要時應以數量單位予以明確固定。同時，在單行條例中應適當擴大民族鄉的權利范圍。如資源的保護與開發問題是目前廣西各民族鄉矛盾最集中的區域，不論從法理上，還是基于行政管理的現實，都應當賦予民族鄉林木采伐的分配參與權與決策權。

由于《民族區域自治法》規定：“自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準后生效。”考慮到自治區層面的單行條例需報全國人民代表大會常務委員會批準，可能出現一定的困難。由此，筆者建議，我們可以安排由建有民族鄉的自治縣制定單行條例。另外，從2009年開始，廣西人大常委會已正式啟動新一輪自治縣自治條例修改工作，也可以考慮在自治縣的自治條例里面設置民族鄉少數民族權益保障的內容。如重新修訂的《環江毛南族自治縣自治條例》和《富川瑤族自治縣自治條例》，明確規定了自治縣享受自治區給予的優先安排礦產資源補償費、新增建設用地有償使用費、育林基金、水資源費、環境保護專項資金和基礎設施建設項目配套資金減免、財政轉移支付傾斜照顧等權益。我們完全可以利用這一難得的機遇，把民族鄉的特有權益保護內容涵括其中，為民族鄉經濟社會發展提供有力的支撐。

[責任編輯：黃仲盈]