我國事業單位人事制度相關改革發展歷程

俞賀楠

一、事業單位概念界定

事業單位是我國特色社會主義制度特有的社會組織。關于事業單位的界定，可追溯到建國初期對事業單位的表述及具體提法。1955年7月，第一屆全國人大第二次會議《關于1954年國家決算和1955年國家預算的報告》中，首次使用了“事業單位”一詞，此后，事業單位的概念得到普遍使用。1963年，國家編制委員會《關于編制管理的暫行辦法》（草案）中對事業單位的定義是：“為國家創造和改善生產條件，促進社會福利，滿足人民文化、教育、衛生等需要，其經費由國家事業費開支的單位”。1965年，國家編制委員會制定的《關于劃分國家機關、事業、企業編制界限的意見》（草案）中對事業單位作出了如下表述：“凡是直接從事為工農業生產和人民文化生活等服務活動，產生的價值不能用貨幣表現，屬于全民所有制的單位，列為國家事業單位編制”。

隨著社會主義市場經濟的發展，關于事業單位的界定也處于不斷發展中，1998 年《事業單位登記管理暫行條例》（2004年修訂）中具體規定為：“事業單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。”我國《憲法》《民法通則》都明確將事業單位劃歸為社會組織。

學術界對“事業單位”概念的界定和認識尚不統一，具體包括以下幾種代表性觀點。成思危主編的《中國事業單位改革——模式選擇與分類引導》中把事業單位定義為：“為了社會公益目的，由各級政府、企業法人、社團法人或公民個人出資以及上述法人和自然人的某種合資形式依法舉辦的，依法自主運作，獨立承擔民事責任，從事教育、科技、文化、衛生、體育等方面的非營利性社會服務活動的獨立法人。”①黃恒學在《中國事業管理體制改革研究》中把事業單位定義為：“特指受國家行政機關領導，沒有生產收入，由國家經費開支，不實行經濟核算，提供非物質生產和勞動服務的社會組織，主要包括科學、教育、文化、衛生、體育等部門的單位，例如學校、醫院、研究機構等。”②婁成武等主編的《公共事業管理學》把事業單位定義為“公共事業組織”，指“以特定的公共利益為目標、提供公共服務的非營利性的組織，包括事業單位、社會團體（不包括民主黨派等政治組織）、民主非企業單位。”③

從以上對事業單位的界定可以看出，事業單位應該至少具有以下兩個特征：一是公益性。公益性事業單位是由政府投資興辦的為全社會公眾服務的事業機構，是全體公民所享有的社會福利的一部分，如公辦學校、醫院等都屬于這類事業機構。二是由國家舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦。2004 年《國務院關于修改〈事業單位登記管理暫行條例〉的決定》中明確指出，“縣級以上各級人民政府機構編制管理機關所屬的事業單位登記管理機構（以下簡稱登記管理機關）負責實施事業單位的登記管理工作。縣級以上各級人民政府機構編制管理機關應當加強對登記管理機關的事業單位登記管理工作的監督檢查。”三是以非營利性為主。這也是事業單位與企業單位的原則性區別，也是改革開放以來導致事業單位腐敗的根本原因。按照國家規定事業單位分成三類：全額撥款、財政補貼、自收自支。目前將自收自支的事業單位全部推向了市場，由市場決定其生存狀況。四是服務性。我國事業單位主要分布在教、科、文、衛等領域，是保障國家政治、經濟、文化生活正常進行的社會服務支持系統。五是知識密集性。絕大多數事業單位是以腦力勞動為主體的知識密集性組織，專業人才是事業單位的主要人員構成，利用科技文化知識為社會各方面提供服務是事業單位的主要手段。

此外，國際上，通常把類似于我國事業單位的機構稱為社會公益組織或公共機構，主要是指學校、醫院、協會等單位。因此，對“事業單位”概念的界定，尚無國際方面的參考和依據，進而體現出中國特色的因素。

二、我國事業單位人事制度等相關改革發展階段

改革開放以來，隨著我國經濟體制改革的逐步深入和行政管理體制改革的不斷推進，事業單位改革也在積極穩妥地進行。黨的十一屆三中全會至今，我國事業單位改革大體上經歷了五個階段：

（一）第一階段（1978—1993年）：改革初期探索階段

隨著工作重心開始轉移到為經濟建設服務上來，事業單位在這期間改革的重點是試圖改變事業單位原有的一些制度上的弊端，鼓勵各類事業單位為經濟建設這一中心服務。黨中央、國務院及中央有關部委對教育、科技、文化等事業單位的體制改革進行了初步嘗試;對事業單位人事制度也進行了改革的嘗試和探索，恢復了職稱評審工作，開始推行專業技術職務聘用制，適當下放了事業單位人事管理權限，初步搞活了事業單位人事制度。

（二）第二階段（1993—1998年）：改革持續推進階段

隨著黨的十四大提出我國經濟體制改革的方向是建立社會主義市場經濟體制，事業單位改革進入到建立與市場經濟體制相配套的管理體制的新階段，事業單位的獨立法人地位得到明確，部分事業單位開始走向市場，實行企業化管理，有條件的單位實現了所有權和經營權分離等。

（三）第三階段（1998—2006年）：改革加速推進階段

隨著社會主義市場經濟體制改革的深入和發展，事業單位在裁減冗員、大規模推行聘用制度、建立崗位管理制度、完善分配制度、健全人事監督制度等方面進行了改革，很大程度上激發了自身的活力。特別是1998年，國務院頒布《事業單位登記管理暫行條例》，在全國范圍內全面啟動事業單位登記管理制度，開啟了事業單位人事制度改革加速發展的進程。2004 年，國務院又發布《關于修改〈事業單位登記管理暫行條例〉的決定》，事業單位登記管理制度逐步完善。

（四）第四階段（2006—2011年）：改革全面發展階段

隨著事業單位登記管理制度的實施與調整，原人事部于2006年頒發《事業單位崗位設置管理試行辦法》（國人部發〔2006〕70號）和《〈事業單位崗位設置管理試行辦法〉實施意見》（國人部發〔2006〕87號），這是事業單位首次開展崗位設置和崗位聘用，明確“現有在冊的正式工作人員，按照現聘職務或崗位進入相應等級的崗位”。其中，“現有在冊正式工作人員”的表述，對崗位總量管理的對象與實施范圍作出了原則性界定，也回避了崗位設置與人員編制的關系。同時，事業單位其他制度改革也全面發展，2008年，國務院通過《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》（國發〔2008〕10號），并確定在山西、上海、浙江、廣東和重慶5省市先期開展試點工作;2010年，中共中央組織部、人力資源和社會保障部發布《關于進一步規范事業單位公開招聘工作的通知》（人社部發〔2010〕92號），事業單位改革進入全面發展階段。

（五）第五階段（2011年至今）：改革深化發展階段

2011年開始，中共中央、國務院出臺系列文件和政策，繼續深化我國事業單位改革。2011年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于進一步深化事業單位人事制度改革的意見》（中辦發〔2011〕28號），同時，中共中央、國務院出臺《關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發〔2011〕5號），國務院辦公廳也發布《關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》（國辦發〔2011〕37號）等系列文件。尤其對事業單位分類改革提出指導意見，“對公益一類事業單位，繼續實行機構編制審批制度，在審批編制內設崗;對公益二類事業單位在制定和完善相關標準的前提下，逐步實行機構編制備案制度，在備案編制內設崗”。2014年，國務院頒布《事業單位人事管理條例》（國務院令第652號），2015年，國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發〔2015〕2號），國務院辦公廳轉發《人力資源和社會保障部、財政部關于調整機關事業單位工作人員基本工資標準和增加機關事業單位離退休人員離退休費三個實施方案的通知》（國辦發〔2015〕3號），標志著我國事業單位人事制度改革進入深化發展階段。

通過以上分析，我國事業單位改革經過了由改革開放初期的探索階段，發展到持續推進、加速推進、全面發展階段，最終發展到當前的深化改革發展階段，可以說，以上改革的不同階段也標志著我國事業單位改革在路徑上存在著中國特色的因素，伴隨著我國國家部門和機構改革的發展，相關部門制定出臺事業單位相關制度安排。

三、國家出臺事業單位人事制度及相關政策的特點

改革開放以來，我國事業單位人事制度及相關政策歸結起來可以分為四類：一是全國人大常委會通過的國家法律;二是國務院頒布的各項行政法規;三是由國務院各個部委出臺的部門規章;四是相關團體規定等。歸納起來，國家出臺事業單位人事制度及相關政策的特點有以下幾個方面：

（一）國家重視，制定大量事業單位人事制度政策

改革開放以來，事業單位人事制度改革與我國國有企業改革、政府機關人事制度改革共同成為我國三大人事制度改革。黨中央、國務院及多個部委對教育、科技、文化等事業單位人事制度進行了改革的嘗試和探索，并制定了大量關于事業單位的人事制度和政策。

1986年，原勞動人事部發布《關于加強事業單位編制管理的幾項規定的通知》，通過相關規定開始對事業單位編制加強管理。1991年，中共中央、國務院發布《關于凍結機關、事業單位機構編制的通知》，開始對事業單位機構編制進行規制。1998年，國務院頒布《事業單位登記管理暫行條例》，在全國范圍內全面啟動事業單位登記管理。

2000年，中共中央組織部、原人事部發布《關于加快推進事業單位人事制度改革的意見》（人發〔2000〕78號），事業單位人事制度改革力度加大，從全面規劃、整體推進的高度對事業單位人事制度改革進行指導。2002年，國務院辦公廳《轉發原人事部〈關于在事業單位試行人員聘用制度的意見〉的通知》（國辦發〔2002〕35號），我國事業單位開始嘗試聘用制試行工作，并簽訂聘用合同。2006年，原人事部出臺《事業單位崗位設置管理試行辦法》（國人部發〔2006〕70號）和《〈事業單位崗位設置管理試行辦法〉實施意見》（國人部發〔2006〕87號），事業單位開始嘗試崗位設置和崗位聘用，對崗位總量管理的對象與實施范圍作出了原則性界定。2007年，《中華人民共和國勞動合同法》頒布，規定事業單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規或者國務院另有規定的，依照其規定;未作規定的，依照該法有關規定執行。

2011年，中共中央、國務院發布《關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發〔2011〕5號）和《關于進一步深化事業單位人事制度改革的意見》（中辦發〔2011〕28號），提出“要加大事業單位崗位設置實施工作力度，加強分類指導，盡快實現崗位管理制度的全面入軌，實現按需設崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理”。同年，國務院辦公廳發布《關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》（國辦發〔2011〕37號），事業單位分類改革工作提上日程，并很快實施。2014年，國務院頒發《事業單位人事管理條例》，標志著我國事業單位人事制度改革取得較大進展，以聘用制度、崗位管理制度和公開招聘制度為主要內容的人事管理制度初步建立。

（二）政策支持，級別由部門規章上升到國家法律

以2006年為界，1978—2005年近30年期間，國家關于事業單位人事制度改革的文件有67個，其中，國務院、國務院辦公廳出臺的文件有6個，其他大多為國務院各個部委出臺的部門規章和相關團體規定;而2006年至今的8年時間，國家關于事業單位人事制度改革的文件有29個，其中，全國人大常委會通過的法律有1個，中共中央、國務院、中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺的文件有5個，其他大多為國務院各個部委出臺的部門規章和相關團體規定。可見，隨著我國事業單位人事制度改革的推進，有更多的政策出臺以支持這項重大改革，并且出臺政策的級別由部門規章上升到國家法規，表現為全國人大常委會通過的法律、中共中央、國務院、中共中央辦公廳、國務院辦公廳等出臺文件的數量（絕對數）和比例（相對數）等方面。

需要特別指出的是，2007年頒布的《中華人民共和國勞動合同法》第九十六條規定：“事業單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規或者國務院另有規定的，依照其規定;未作規定的，依照本法有關規定執行”，并且根據事業單位聘用合同的特點和實際情況，條例規定了聘用合同的期限、初次就業人員的試用期，明確了訂立聘用至退休的合同的條件，列明了聘用合同解除的情形以及合同解除、終止后人事關系的終止。條例未作規定的，依照勞動合同法及其實施條例執行。

（三）分項改革，推進人事、工資、社保綜合改革

通過對我國事業單位人事制度改革等政策文件的梳理，可以看出這是一整套的分項改革，包括人事、工資、社保等綜合配套改革。

首先，關于事業單位工資的文件數量最多，有42個，比較重要的包括：1985年原勞動人事部、財政部出臺的《關于國家機關和事業單位工作人員工資制度改革后獎金、津貼、補貼和保險福利問題的通知》;1988年原勞動人事部出臺的《關于國家機關、事業單位勞動合同制工人工資性補貼問題的通知》;1993年國務院出臺的《關于機關和事業單位工作人員工資制度改革問題的通知》和《關于印發機關、事業單位工資制度改革三個實施辦法的通知》;2004年原人事部出臺的《關于印發〈關于事業單位試行人員聘用制度有關工資待遇等問題的處理意見（試行）〉的通知》;2007年原人事部、財政部出臺的《關于機關事業單位工資收入分配制度改革實施中有關問題的意見》。

其次，崗位管理是事業單位人事管理的重要內容。分類設置崗位有利于轉換事業單位用人機制，實現對工作人員由身份管理向崗位管理轉變，調動不同崗位工作人員的積極性、創造性。2006年原人事部發布《事業單位崗位設置管理試行辦法》，開始試行事業單位崗位設置管理制度。事業單位崗位分為管理崗位、專業技術崗位和工勤技能崗位三種類別。2011年中辦、國辦《關于進一步深化事業單位人事制度改革的意見》規定，公益一類事業單位，在審批編制內設崗，規范人事管理，搞活內部用人機制;公益二類事業單位，在備案編制內設崗，賦予單位靈活的人事管理權。事業單位人事制度中涉及崗位管理的文件有16個，比較重要的包括：2006年原人事部出臺《事業單位崗位設置管理試行辦法》及《事業單位崗位設置管理試行辦法實施意見》，從2007年開始，原人事部聯合有關部委出臺關于新聞出版事業單位、高等學校、義務教育學校、中等職業學校、普通高中、幼兒園、農業事業單位、體育事業單位、廣播影視事業單位、文化事業單位、衛生事業單位、科學研究事業單位、公路交通事業單位、水路交通事業單位、民政事業單位等崗位設置管理的指導意見等。

第三，公開招聘有利于規范事業單位招聘工作，公平公正地選擇工作人員，2005年原人事部發布《事業單位公開招聘人員暫行規定》，要求事業單位新進人員實行公開招聘。事業單位人事制度中涉及招聘與合同管理的文件有8個，比較重要的包括：2002年國務院辦公廳《轉發原人事部〈關于在事業單位試行人員聘用制度的意見〉的通知》;2003年原人事部出臺的《關于印發〈事業單位試行人員聘用制度有關問題的解釋〉的通知》;2005年原人事部出臺的《事業單位公開招聘人員暫行規定》;2007年全國人大常委會通過的《中華人民共和國勞動合同法》;2010年中共中央組織部、人力資源和社會保障部出臺的《關于進一步規范事業單位公開招聘工作的通知》等。

第四，事業單位人事制度中涉及編制管理的文件有7個，比較重要的包括：1986年原人事部出臺的《關于加強事業單位編制管理的幾項規定的通知》;1991年中共中央、國務院出臺的《關于凍結機關、事業單位機構編制的通知》;1997年原人事部出臺的《關于加強計劃管理，控制機關事業單位工勤人員過快增長的通知》等。2006年，中央編辦還出臺了《關于印發〈城市社區衛生服務機構設置和編制標準指導意見〉的通知》。

第五，事業單位人事制度中涉及專業技術等級與考核的文件有5個，比較重要的包括：1994年原人事部出臺的《關于機關、事業單位工人進行技術等級崗位考核有關問題的通知》和《關于印發〈機關、事業單位工人技術等級崗位考核暫行辦法〉的通知》;1995年原人事部、原勞動部出臺的《關于印發國務院辦公廳對機關、事業單位工人技術等級考核工作協調意見的通知》;1995年原人事部出臺的《關于印發〈事業單位工作人員考核暫行規定〉的通知》。

第六，事業單位人事及相關制度中涉及社會保險的文件有5個，包括：1985年原勞動人事部、財政部出臺的《關于國家機關和事業單位工作人員工資制度改革后獎金、津貼、補貼和保險福利問題的通知》;1999年原勞動和社會保障部、財政部、原人事部出臺的《關于事業單位參加失業保險有關問題的通知》;2005年原勞動和社會保障部、原人事部、民政部、財政部出臺的《關于事業單位、民間非營利組織工作人員工傷有關問題的通知》;2008年國務院出臺的《關于印發事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案的通知》。值得一提的是，2008年，國務院通過《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》（國發〔2008〕1號），并確定在山西、上海、浙江、廣東和重慶5省市先期開展試點工作，探索事業單位工作人員養老保險制度的設計。2015年1月3日，國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發〔2015〕2號），標志著我國事業單位社會保障方面的改革開始啟動，這也是繼2014年國務院頒發《事業單位人事管理條例》以來，我國事業單位重大系列改革的又一重大舉措和進展。

最后，事業單位人事制度中涉及紀律、處分與申訴的文件有4個，包括：1999年原人事部出臺的《關于機關、事業單位工作人員在停職審查期間工資處理意見的通知》和《關于國家機關工勤人員和事業單位工作人員受行政紀律處分工資問題處理意見的通知》;2012年人力資源和社會保障部、監察部出臺的《事業單位工作人員處分暫行規定》;2014年中共中央組織部、人力資源和社會保障部出臺的《事業單位工作人員申訴規定》。

此外，中共中央組織部、原人事部聯合相關部委制定相關行業部門的人事制度改革，例如，2000年中共中央組織部、原人事部、教育部出臺的《關于深化高等學校人事制度改革的實施意見》;中共中央組織部、原人事部、衛生部出臺的《關于深化衛生事業單位人事制度改革的實施意見》;中共中央組織部、原人事部、科學技術部出臺的《關于深化科研事業單位人事制度改革的實施意見》等。

（四）分類改革，出臺《事業單位人事管理條例》

前已述及，2011年開始，國家出臺系列文件和政策，深化事業單位改革。比較重要的文件包括：2011年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于進一步深化事業單位人事制度改革的意見》（中辦發〔2011〕28號），中共中央、國務院出臺的《關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發〔2011〕5號），國務院辦公廳發布的《關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》（國辦發〔2011〕37號）等系列文件。尤其對事業單位分類改革提出指導意見，“對公益一類事業單位，繼續實行機構編制審批制度，在審批編制內設崗;對公益二類事業單位在制定和完善相關標準的前提下，逐步實行機構編制備案制度，在備案編制內設崗”。可以說，分類改革的提出是我國事業單位人事制度改革的創新之舉，是針對我國國情實施的一項重大改革措施，并指導下一階段事業單位人事制度改革的發展。

特別是2014年，國務院頒布《事業單位人事管理條例》（國務院令第652號），標志著我國事業單位人事制度改革進入深化發展階段。《事業單位人事管理條例》著眼于轉換用人機制，強調要突出合同聘用、公平競爭、激勵約束、權益保障，逐步實現人員“能進能出”、崗位“能上能下”、待遇“能高能低”的目標。這是適應社會主義市場經濟需要，深化事業單位人事制度改革的重大舉措，對于激發事業單位內在活力，調動各類人員積極性具有極為深遠的意義。可以說，《事業單位人事管理條例》不僅為我國事業單位改革提供了重要的法律支撐，而且彰顯了我國人事制度改革中的創新思維。

小 結

通過以上分析，我國事業單位改革經過了由改革開放初期的探索階段，發展到持續推進、加速推進、全面發展階段，最終發展到當前的深化改革發展階段，可以說，以上改革的不同階段也標志著我國事業單位改革在路徑上存在著中國特色的因素，伴隨著我國國家部門和機構改革的發展，相關部門制定出臺事業單位相關制度安排。

改革開放以來，我國事業單位人事制度改革得到了國家的高度重視，無論從數量上還是從政策層次上都有所體現;同時，伴隨著人事、工資、社保等多項改革的推進，我國事業單位人事制度又呈現出綜合性改革的特點;此外，通過事業單位分類改革的創新舉措，有效地解決了我國事業單位人事制度方面長期存在的問題，尤其是《事業單位人事管理條例》的出臺，更是深化我國事業單位人事制度改革的一個重大舉措，并將成為我國事業單位人事制度改革的里程碑。

注釋：

①成思危.中國事業單位改革——模式選擇與分類引導[M].北京：民主與建設出版社，2000年，第134頁.

②黃恒學.中國事業管理體制改革研究[M].北京：清華大學出版社，1998年，第2頁.

③婁成武.公共事業管理學[M].北京：高等教育出版社，2002年，第9頁.

（作者系中國勞動保障科學研究院助理研究員，博士）